土地集體所有制土地所有制形式

我國(guó)的土地所有制有哪幾種形式？

《土地管理法》第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”。根據(jù)這一規(guī)定，我國(guó)的土地所有制有兩種基本的形式，一種是全民所有制土地即國(guó)家所有土地，一種是勞動(dòng)群眾集體所有制土地即農(nóng)民集體所有土地。

1949年10月中華人民共和國(guó)成立，先后通過(guò)開(kāi)展土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化等運(yùn)動(dòng)，廢除了封建地主土地所有制，逐步建立起了農(nóng)村土地的社會(huì)主義集體所有制。

土地集體所有制第一階段

（一）第一階段 農(nóng)民的土地所有權(quán)形成時(shí)期（1949年至1954年）

中國(guó)共產(chǎn)黨并不是從執(zhí)政之初就實(shí)行土地的勞動(dòng)群眾集體所有制，新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村土地制度發(fā)展的歷史表明，土地的勞動(dòng)群眾集體所有制是在農(nóng)民私有的土地所有權(quán)上形成的。

中華人民共和國(guó)成立前夕，1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》)，作為新中國(guó)的人民大憲章，《共同綱領(lǐng)》第三條規(guī)定：“……，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，……”新中國(guó)成立時(shí)，全國(guó)還有2/3的地區(qū)存在著封建土地制度?！霸诖蠹s2.9億農(nóng)業(yè)人口的華東、中南、西南、西北等新解放區(qū)和待解放區(qū)，封建土地所有制仍然嚴(yán)重地束縛著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展”。中國(guó)人民迫切需要恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，廢除封建土地所有制是解放農(nóng)村生產(chǎn)力的需要。《共同綱領(lǐng)》第二十七條還規(guī)定：“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國(guó)家工業(yè)化的必要條件。凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過(guò)清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)現(xiàn)耕者有其田?！?

1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《土地改革法》，同月30日毛澤東主席簽署命令，公布施行。明確指出廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，到1953年，除部分少數(shù)民族地區(qū)外，我國(guó)大陸普遍實(shí)行了土地改革。土地改革徹底摧毀了封建剝削制度，封建土地所有制被徹底廢除，使全國(guó)3億多農(nóng)民無(wú)償分得了約7億畝土地和大批生產(chǎn)資料，免除了土地改革前農(nóng)民每年給地主繳納的高達(dá)3000萬(wàn)噸以上糧食的負(fù)擔(dān)。翻身農(nóng)民熱烈擁護(hù)《土地改革法》。

同時(shí)，土改后農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況，新問(wèn)題，農(nóng)村中出現(xiàn)新的分化現(xiàn)象。部分農(nóng)民依靠資金、農(nóng)具、勞力等方面的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)比較快，其中少數(shù)人通過(guò)雇工或放高利貸發(fā)展為新富農(nóng)。有一些農(nóng)戶缺乏勞動(dòng)力，缺乏牲畜和農(nóng)具等各種原因出現(xiàn)生產(chǎn)和生活上的困難，甚至出現(xiàn)了典讓、出賣土地的現(xiàn)象。這樣，一些剛剛分到土地的農(nóng)民重新喪失土地，或者面臨失地危險(xiǎn)。這時(shí)，一些帶有社會(huì)主義萌芽性質(zhì)的集體勞動(dòng)組織，在中國(guó)農(nóng)村不失時(shí)機(jī)地出現(xiàn)了。另一方面，由于生產(chǎn)力水平低下，分散的、個(gè)體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了國(guó)家工業(yè)化的需要。為了發(fā)展生產(chǎn)，興修水利，抗御自然災(zāi)害，采用農(nóng)業(yè)機(jī)械和其他新技術(shù)，確有走互助合作道路的要求。根據(jù)這些情況，黨中央十分重視土改后農(nóng)村開(kāi)展各種形式的互助合作，以避免出現(xiàn)兩極分化和提高農(nóng)村生產(chǎn)力。

1951年2月，政務(wù)院發(fā)出《政務(wù)院關(guān)于一九五一年農(nóng)林生產(chǎn)的決定》，要求分別各地情況，普遍發(fā)展和推廣互助組，有領(lǐng)導(dǎo)、有重點(diǎn)地發(fā)展土地入股的農(nóng)業(yè)合作社。同年12月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）正式印發(fā)施行。《草案》認(rèn)為在土改的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了兩方面的積極性：一是個(gè)體經(jīng)濟(jì)的積極性；二是勞動(dòng)互助的積極性?！恫莅浮诽貏e指出，以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是互助合作三種形式之一。這種勞動(dòng)互助是建立在個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上（農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上）的集體勞動(dòng)，其發(fā)展前途就是農(nóng)業(yè)集體化或社會(huì)主義化。為了更好地指導(dǎo)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，1952年11月，中共中央決定成立農(nóng)村工作部，毛澤東在約見(jiàn)中央農(nóng)村工作部部長(zhǎng)鄧子恢時(shí)指出，農(nóng)村工作部的任務(wù)，是把四萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)民組織起來(lái)，在工業(yè)化的幫助下，逐步走向集體化。1953年2月，黨中央將《草案》進(jìn)行了修改，形成《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》作為正式文件下發(fā)執(zhí)行。1953年4月，第一次全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議召開(kāi)，鄧子恢在會(huì)議上指出，互助合作關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的根本問(wèn)題，必須由小到大，由少到多，由低級(jí)到高級(jí)，發(fā)展一步鞏固一步，絕對(duì)不能一哄而起。到1953年年底，中共中央又頒布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。在決議指導(dǎo)下，農(nóng)民生產(chǎn)互助的熱情被調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)向前發(fā)展。

從新中國(guó)成立到1953年，全國(guó)土地改革基本完成，開(kāi)始了全國(guó)性的互助合作社運(yùn)動(dòng)。合作社是勞動(dòng)者在自愿互助的基礎(chǔ)上聯(lián)合起來(lái)共同經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織。先是農(nóng)民自愿組織互助組，這實(shí)際上是一種勞動(dòng)協(xié)作關(guān)系，并沒(méi)有改變?cè)械耐恋厮饺怂袡?quán)和家庭經(jīng)營(yíng)模式。隨后，開(kāi)始創(chuàng)辦初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，這實(shí)際上是一種類似合伙的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)關(guān)系，土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民所有，此時(shí)的合作社還不是農(nóng)村土地所有的權(quán)的主體。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)新中國(guó)第一部憲法，以憲法的形式確定了這一土地制度，1954年《憲法》第八條第一款規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！泵鞔_農(nóng)民私有的土地所有權(quán)。

這一階段，通過(guò)開(kāi)展土地改革運(yùn)動(dòng)，并以憲法的形式固定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的農(nóng)民土地私有制，使得農(nóng)民能夠自己耕種自己的土地，土地的使用權(quán)和所有權(quán)統(tǒng)為一體。

土地集體所有制第二階段

（二）第二階段 農(nóng)民的土地所有制開(kāi)始向集體所有制轉(zhuǎn)變（1955年至1979年）

1955年10月11日通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》明確指出，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在現(xiàn)階段一般地是以土地入股統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的半社會(huì)主義性質(zhì)的初級(jí)合作社，這種合作社是到完全社會(huì)主義化的過(guò)渡形式，它還在基本上或在較大的程度上保留社員的土地及其他一些重要的生產(chǎn)資料的私有權(quán)，而不是急于實(shí)現(xiàn)社員的生產(chǎn)資料公有化。土地入股被認(rèn)為具有半社會(huì)主義性質(zhì)。過(guò)了不久，到了1956年6月30日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，同日，毛澤東以國(guó)家主席名義公布了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（以下簡(jiǎn)稱《示范章程》），《示范章程》第二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，……”第十三條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！币布矗焊呒?jí)農(nóng)業(yè)社實(shí)行主要生產(chǎn)資料完全集體所有制，社員的土地必須轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報(bào)酬，耕畜和大型農(nóng)具作價(jià)入社。只用了一個(gè)年頭，就基本完成了農(nóng)業(yè)合作化，實(shí)現(xiàn)了土地的集體所有，在廣大農(nóng)村建立起勞動(dòng)群眾的社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)。

1958年8月，中央政治局?jǐn)U大會(huì)議在北戴河舉行。會(huì)議討論了國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、農(nóng)村工作及其它問(wèn)題。會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，普遍升級(jí)為大規(guī)模的、政社合一的人民公社。關(guān)于農(nóng)村土地，“一般說(shuō)，自留地可能在并社中變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)，零星果樹(shù)暫時(shí)仍歸私有，……自然地變?yōu)楣小！痹谒兄品矫嬉?guī)定：“人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制。在目前還是以采用集體所有制為好……”進(jìn)一步確定農(nóng)村土地的集體所有制度。

1958年5月，中共八大二次會(huì)議，通過(guò)了“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線，至1960年間，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的極“左”路線的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，再加上1959年至1961年連續(xù)三年嚴(yán)重的自然災(zāi)害，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受了嚴(yán)重困難。在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，黨中央和毛澤東決心認(rèn)真調(diào)查研究，糾正錯(cuò)誤，調(diào)整政策。1961年3月，中共中央工作會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》，1962年9月中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡(jiǎn)稱《修正草案》），將國(guó)家行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一的政社合一的人民公社制度得以建立?！缎拚莅浮返诙粭l規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！w所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！薄缎拚莅浮反_定了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地權(quán)屬關(guān)系。農(nóng)村的土地仍然為集體所有制，土地的集體所有制得到鞏固。

政社合一的人民公社制度一直持續(xù)到1979年，1979年9月黨的十一屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》要求“人民公社要繼續(xù)穩(wěn)定地實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，集中力量發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。”這樣，經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和人民公社幾個(gè)階段，農(nóng)民個(gè)人的土地私有逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按勞分配。農(nóng)民的土地所有制被宣布廢除，取而代之的是土地的集體所有制。

土地集體所有制第三階段

（三）第三階段 不斷發(fā)展的農(nóng)村土地集體所有制（1979年至今）

1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村十八位農(nóng)民，冒著坐牢的風(fēng)險(xiǎn)，立下生死狀，在土地承包責(zé)任書上按下了紅手印，拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕，當(dāng)然也揭開(kāi)了農(nóng)村改革的大幕。農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，給我國(guó)的農(nóng)村的土地制度帶來(lái)重大變化。隨后，農(nóng)村改革如火如荼地進(jìn)行著。到1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本上在全國(guó)得到普遍推行。

1982年1月，中共中央發(fā)出第一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的“一號(hào)文件”《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)迅速推開(kāi)的農(nóng)村改革進(jìn)行了總結(jié)。文件明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”，同時(shí)還說(shuō)明“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制?！币蟆霸诮⒑屯晟妻r(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的過(guò)程中，必須堅(jiān)持土地的集體所有制，……”

1983年1月，第二個(gè)中央“一號(hào)文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》正式頒布。認(rèn)為聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“堅(jiān)持了土地等基本生產(chǎn)資料的公有制和某些統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的職能，使多年來(lái)新形成的生產(chǎn)力更好地發(fā)揮作用?！?984年1月，中共中央發(fā)出《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，即第三個(gè)“一號(hào)文件”。文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長(zhǎng)土地承包期，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上，生產(chǎn)周期長(zhǎng)的和開(kāi)發(fā)性的項(xiàng)目，承包期應(yīng)當(dāng)更長(zhǎng)一些。

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，與之相適應(yīng)將原來(lái)的集體共同所有、集體共同使用的土地制度改為“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”的土地制度。通過(guò)實(shí)行“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”的土地制度，集體土地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)生了分離，這也為以后通過(guò)的法律、政策所確認(rèn)并繼續(xù)發(fā)展。1982年12月通過(guò)現(xiàn)行《憲法》，其中第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?986 年6月實(shí)施《土地管理法》，該法明確規(guī)定“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”，在法律上正式承認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位并在1986 年4月《民法通則》中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容做出了具體規(guī)定；2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》則是針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的第一個(gè)專門、完整的法律，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展的里程碑；2007年3月頒布施行的《物權(quán)法》第十一章專門提到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是作為用益物權(quán)來(lái)規(guī)定的，充分體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N物權(quán)。2008年10月，十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了詳盡規(guī)定：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?

1954年《憲法》確定了“農(nóng)民的土地所有權(quán)”。事實(shí)上，通過(guò)合作化和人民公社運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民的土地所有權(quán)制度便逐步向“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制轉(zhuǎn)變，逐步演變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。這為改革開(kāi)放后農(nóng)村土地制度安排繼續(xù)保留下來(lái)。

農(nóng)村土地集體所有制第一階段

（一）第一階段 農(nóng)民的土地所有權(quán)形成時(shí)期（1949年至1954年）

中國(guó)共產(chǎn)黨并不是從執(zhí)政之初就實(shí)行土地的勞動(dòng)群眾集體所有制，新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村土地制度發(fā)展的歷史表明，土地的勞動(dòng)群眾集體所有制是在農(nóng)民私有的土地所有權(quán)上形成的。

中華人民共和國(guó)成立前夕，1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》)，作為新中國(guó)的人民大憲章，《共同綱領(lǐng)》第三條規(guī)定：“……，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，……”新中國(guó)成立時(shí)，全國(guó)還有2/3的地區(qū)存在著封建土地制度。“在大約2.9億農(nóng)業(yè)人口的華東、中南、西南、西北等新解放區(qū)和待解放區(qū)，封建土地所有制仍然嚴(yán)重地束縛著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展”。中國(guó)人民迫切需要恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，廢除封建土地所有制是解放農(nóng)村生產(chǎn)力的需要?！豆餐V領(lǐng)》第二十七條還規(guī)定：“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國(guó)家工業(yè)化的必要條件。凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過(guò)清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)現(xiàn)耕者有其田?！?

1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)《土地改革法》，同月30日毛澤東主席簽署命令，公布施行。明確指出廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，到1953年，除部分少數(shù)民族地區(qū)外，我國(guó)大陸普遍實(shí)行了土地改革。土地改革徹底摧毀了封建剝削制度，封建土地所有制被徹底廢除，使全國(guó)3億多農(nóng)民無(wú)償分得了約7億畝土地和大批生產(chǎn)資料，免除了土地改革前農(nóng)民每年給地主繳納的高達(dá)3000萬(wàn)噸以上糧食的負(fù)擔(dān)。翻身農(nóng)民熱烈擁護(hù)《土地改革法》。

同時(shí)，土改后農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況，新問(wèn)題，農(nóng)村中出現(xiàn)新的分化現(xiàn)象。部分農(nóng)民依靠資金、農(nóng)具、勞力等方面的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)比較快，其中少數(shù)人通過(guò)雇工或放高利貸發(fā)展為新富農(nóng)。有一些農(nóng)戶缺乏勞動(dòng)力，缺乏牲畜和農(nóng)具等各種原因出現(xiàn)生產(chǎn)和生活上的困難，甚至出現(xiàn)了典讓、出賣土地的現(xiàn)象。這樣，一些剛剛分到土地的農(nóng)民重新喪失土地，或者面臨失地危險(xiǎn)。這時(shí)，一些帶有社會(huì)主義萌芽性質(zhì)的集體勞動(dòng)組織，在中國(guó)農(nóng)村不失時(shí)機(jī)地出現(xiàn)了。另一方面，由于生產(chǎn)力水平低下，分散的、個(gè)體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了國(guó)家工業(yè)化的需要。為了發(fā)展生產(chǎn)，興修水利，抗御自然災(zāi)害，采用農(nóng)業(yè)機(jī)械和其他新技術(shù)，確有走互助合作道路的要求。根據(jù)這些情況，黨中央十分重視土改后農(nóng)村開(kāi)展各種形式的互助合作，以避免出現(xiàn)兩極分化和提高農(nóng)村生產(chǎn)力。

1951年2月，政務(wù)院發(fā)出《政務(wù)院關(guān)于一九五一年農(nóng)林生產(chǎn)的決定》，要求分別各地情況，普遍發(fā)展和推廣互助組，有領(lǐng)導(dǎo)、有重點(diǎn)地發(fā)展土地入股的農(nóng)業(yè)合作社。同年12月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）正式印發(fā)施行。《草案》認(rèn)為在土改的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了兩方面的積極性：一是個(gè)體經(jīng)濟(jì)的積極性；二是勞動(dòng)互助的積極性?！恫莅浮诽貏e指出，以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是互助合作三種形式之一。這種勞動(dòng)互助是建立在個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上（農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上）的集體勞動(dòng)，其發(fā)展前途就是農(nóng)業(yè)集體化或社會(huì)主義化。為了更好地指導(dǎo)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，1952年11月，中共中央決定成立農(nóng)村工作部，毛澤東在約見(jiàn)中央農(nóng)村工作部部長(zhǎng)鄧子恢時(shí)指出，農(nóng)村工作部的任務(wù)，是把四萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)民組織起來(lái)，在工業(yè)化的幫助下，逐步走向集體化。1953年2月，黨中央將《草案》進(jìn)行了修改，形成《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》作為正式文件下發(fā)執(zhí)行。1953年4月，第一次全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議召開(kāi)，鄧子恢在會(huì)議上指出，互助合作關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的根本問(wèn)題，必須由小到大，由少到多，由低級(jí)到高級(jí)，發(fā)展一步鞏固一步，絕對(duì)不能一哄而起。到1953年年底，中共中央又頒布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。在決議指導(dǎo)下，農(nóng)民生產(chǎn)互助的熱情被調(diào)動(dòng)起來(lái)，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)向前發(fā)展。

從新中國(guó)成立到1953年，全國(guó)土地改革基本完成，開(kāi)始了全國(guó)性的互助合作社運(yùn)動(dòng)。合作社是勞動(dòng)者在自愿互助的基礎(chǔ)上聯(lián)合起來(lái)共同經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織。先是農(nóng)民自愿組織互助組，這實(shí)際上是一種勞動(dòng)協(xié)作關(guān)系，并沒(méi)有改變?cè)械耐恋厮饺怂袡?quán)和家庭經(jīng)營(yíng)模式。隨后，開(kāi)始創(chuàng)辦初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，這實(shí)際上是一種類似合伙的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)關(guān)系，土地所有權(quán)仍歸農(nóng)民所有，此時(shí)的合作社還不是農(nóng)村土地所有的權(quán)的主體。1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)新中國(guó)第一部憲法，以憲法的形式確定了這一土地制度，1954年《憲法》第八條第一款規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！泵鞔_農(nóng)民私有的土地所有權(quán)。

這一階段，通過(guò)開(kāi)展土地改革運(yùn)動(dòng)，并以憲法的形式固定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的農(nóng)民土地私有制，使得農(nóng)民能夠自己耕種自己的土地，土地的使用權(quán)和所有權(quán)統(tǒng)為一體。

農(nóng)村土地集體所有制第二階段

（二）第二階段 農(nóng)民的土地所有制開(kāi)始向集體所有制轉(zhuǎn)變（1955年至1979年）

1955年10月11日通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問(wèn)題的決議》明確指出，我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在現(xiàn)階段一般地是以土地入股統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的半社會(huì)主義性質(zhì)的初級(jí)合作社，這種合作社是到完全社會(huì)主義化的過(guò)渡形式，它還在基本上或在較大的程度上保留社員的土地及其他一些重要的生產(chǎn)資料的私有權(quán)，而不是急于實(shí)現(xiàn)社員的生產(chǎn)資料公有化。土地入股被認(rèn)為具有半社會(huì)主義性質(zhì)。過(guò)了不久，到了1956年6月30日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，同日，毛澤東以國(guó)家主席名義公布了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（以下簡(jiǎn)稱《示范章程》），《示范章程》第二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，……”第十三條規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。”也即：高級(jí)農(nóng)業(yè)社實(shí)行主要生產(chǎn)資料完全集體所有制，社員的土地必須轉(zhuǎn)為合作社集體所有，取消土地報(bào)酬，耕畜和大型農(nóng)具作價(jià)入社。只用了一個(gè)年頭，就基本完成了農(nóng)業(yè)合作化，實(shí)現(xiàn)了土地的集體所有，在廣大農(nóng)村建立起勞動(dòng)群眾的社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)。

1958年8月，中央政治局?jǐn)U大會(huì)議在北戴河舉行。會(huì)議討論了國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、農(nóng)村工作及其它問(wèn)題。會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，普遍升級(jí)為大規(guī)模的、政社合一的人民公社。關(guān)于農(nóng)村土地，“一般說(shuō)，自留地可能在并社中變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)，零星果樹(shù)暫時(shí)仍歸私有，……自然地變?yōu)楣??！痹谒兄品矫嬉?guī)定：“人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制。在目前還是以采用集體所有制為好……”進(jìn)一步確定農(nóng)村土地的集體所有制度。

1958年5月，中共八大二次會(huì)議，通過(guò)了“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線，至1960年間，中國(guó)共產(chǎn)黨在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的極“左”路線的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，再加上1959年至1961年連續(xù)三年嚴(yán)重的自然災(zāi)害，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受了嚴(yán)重困難。在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，黨中央和毛澤東決心認(rèn)真調(diào)查研究，糾正錯(cuò)誤，調(diào)整政策。1961年3月，中共中央工作會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》，1962年9月中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡(jiǎn)稱《修正草案》），將國(guó)家行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一的政社合一的人民公社制度得以建立?！缎拚莅浮返诙粭l規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?！w所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。……”《修正草案》確定了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地權(quán)屬關(guān)系。農(nóng)村的土地仍然為集體所有制，土地的集體所有制得到鞏固。

政社合一的人民公社制度一直持續(xù)到1979年，1979年9月黨的十一屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》要求“人民公社要繼續(xù)穩(wěn)定地實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，集中力量發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力?！边@樣，經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和人民公社幾個(gè)階段，農(nóng)民個(gè)人的土地私有逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按勞分配。農(nóng)民的土地所有制被宣布廢除，取而代之的是土地的集體所有制。

農(nóng)村土地集體所有制第三階段

（三）第三階段 不斷發(fā)展的農(nóng)村土地集體所有制（1979年至今）

1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村十八位農(nóng)民，冒著坐牢的風(fēng)險(xiǎn)，立下生死狀，在土地承包責(zé)任書上按下了紅手印，拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的序幕，當(dāng)然也揭開(kāi)了農(nóng)村改革的大幕。農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，給我國(guó)的農(nóng)村的土地制度帶來(lái)重大變化。隨后，農(nóng)村改革如火如荼地進(jìn)行著。到1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本上在全國(guó)得到普遍推行。

1982年1月，中共中央發(fā)出第一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的“一號(hào)文件”《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)迅速推開(kāi)的農(nóng)村改革進(jìn)行了總結(jié)。文件明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”，同時(shí)還說(shuō)明“目前實(shí)行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計(jì)酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”要求“在建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的過(guò)程中，必須堅(jiān)持土地的集體所有制，……”

1983年1月，第二個(gè)中央“一號(hào)文件”《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》正式頒布。認(rèn)為聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“堅(jiān)持了土地等基本生產(chǎn)資料的公有制和某些統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的職能，使多年來(lái)新形成的生產(chǎn)力更好地發(fā)揮作用?！?984年1月，中共中央發(fā)出《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，即第三個(gè)“一號(hào)文件”。文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長(zhǎng)土地承包期，規(guī)定土地承包期一般應(yīng)在15年以上，生產(chǎn)周期長(zhǎng)的和開(kāi)發(fā)性的項(xiàng)目，承包期應(yīng)當(dāng)更長(zhǎng)一些。

實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，與之相適應(yīng)將原來(lái)的集體共同所有、集體共同使用的土地制度改為“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”的土地制度。通過(guò)實(shí)行“集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”的土地制度，集體土地使用權(quán)與所有權(quán)發(fā)生了分離，這也為以后通過(guò)的法律、政策所確認(rèn)并繼續(xù)發(fā)展。1982年12月通過(guò)現(xiàn)行《憲法》，其中第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?986 年6月實(shí)施《土地管理法》，該法明確規(guī)定“土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”，在法律上正式承認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位并在1986 年4月《民法通則》中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容做出了具體規(guī)定；2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》則是針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的第一個(gè)專門、完整的法律，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展的里程碑；2007年3月頒布施行的《物權(quán)法》第十一章專門提到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是作為用益物權(quán)來(lái)規(guī)定的，充分體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N物權(quán)。2008年10月，十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作了詳盡規(guī)定：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”

1954年《憲法》確定了“農(nóng)民的土地所有權(quán)”。事實(shí)上，通過(guò)合作化和人民公社運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民的土地所有權(quán)制度便逐步向“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制轉(zhuǎn)變，逐步演變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。這為改革開(kāi)放后農(nóng)村土地制度安排繼續(xù)保留下來(lái)。

我國(guó)于上個(gè)世紀(jì)50年代中期，從農(nóng)民土地私有制過(guò)渡到集體所有制。由于集體所有制的產(chǎn)權(quán)邊界模糊，加之在過(guò)渡中非經(jīng)濟(jì)措施的偏差，造成長(zhǎng)期來(lái)農(nóng)村土地流失嚴(yán)重，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市差距加大。集體所有制有待改革。前年3月實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，實(shí)質(zhì)上是對(duì)集體所有制的一次改革，它使農(nóng)村土地制度向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度邁進(jìn)了一大步。逐步走近如馬克思當(dāng)年所設(shè)想的“重建個(gè)人所有制”，將是一個(gè)發(fā)展的趨勢(shì)。

近一段時(shí)間以來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題成為黨和政府工作的重心，也成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

農(nóng)村土地被大量征用、出賣（使用權(quán)），名目繁多的各種“開(kāi)發(fā)區(qū)”勢(shì)如燎原之火，不可遏止，已大大超過(guò)上一輪的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”（1992-1993），大量的農(nóng)民成為“無(wú)土地，無(wú)工作崗位，無(wú)低社保”的農(nóng)民。民主革命時(shí)期，毛澤東同志曾斷言，中國(guó)革命的基本問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，他的論斷是正確的。但是，在人民政權(quán)建立起來(lái)之后，在社會(huì)主義制度下，農(nóng)民問(wèn)題是不是仍是一個(gè)基本問(wèn)題呢？看來(lái)，仍是一個(gè)基本問(wèn)題，只不過(guò)和民主革命時(shí)期相比，有不同的特點(diǎn)。

一、社會(huì)主義制度下解決農(nóng)民的基本思路

新中國(guó)成立之后，黨和政府首先面臨的兩個(gè)大問(wèn)題，一是在戰(zhàn)爭(zhēng)廢墟上恢復(fù)

生產(chǎn)以維護(hù)民生，為現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造條件；二是開(kāi)展旨在解決民主革命遺留問(wèn)題的初步改革，這方面，在農(nóng)村就是開(kāi)展土地改革。中國(guó)南方各省的農(nóng)村土地改革于1953年完成，從而為在社會(huì)主義制度下解決農(nóng)民問(wèn)題創(chuàng)造了前提條件。 如所知道，中國(guó)共產(chǎn)黨的指導(dǎo)思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義，而前蘇聯(lián)是列寧主義的故鄉(xiāng)，世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，所以中國(guó)解決農(nóng)民問(wèn)題的基本思路的形成是以馬列主義為理論依據(jù)，以蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)作為借鑒的。形成的基本思路，就是把農(nóng)民組織起來(lái)，走社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的道路。這一方面是因?yàn)榧w所有制被定義為社會(huì)主義公有制的兩種基本形式之一，另一方面是確認(rèn)農(nóng)村只有實(shí)行集體所有制，才是“挖掉窮根種富根”的根本出路。

集體所有制從概念的提出到作為社會(huì)主義的一種基本經(jīng)濟(jì)制度，都不是中國(guó)人的發(fā)明。從概念的提出說(shuō)是馬克思，從制度設(shè)計(jì)說(shuō)是前蘇聯(lián)。

“集體所有制”一詞源出于馬克思《‘巴枯寧國(guó)家制度和無(wú)政府狀態(tài)’一書摘要》中的一段話：

“凡是農(nóng)民作為土地私有者大批存在的地方，凡是象古西歐大陸各國(guó)那樣農(nóng)民甚至多少還占據(jù)多數(shù)的地方，凡是農(nóng)民沒(méi)有消失,沒(méi)有象在英國(guó)那樣為雇農(nóng)所代替的地方，就會(huì)發(fā)生下列情況，或者農(nóng)民會(huì)阻礙和斷送一切工人革命，就象法國(guó)到現(xiàn)在所發(fā)生的那樣；或者無(wú)產(chǎn)階級(jí)將以政府的身份采取措施，一開(kāi)始就應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地私有制向集體所有制過(guò)渡，讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡；但是，不能采取得罪農(nóng)民的措施，例如宣布廢除繼承權(quán)或廢除農(nóng)民所有權(quán)。只有租佃資本家排擠了農(nóng)民，而真正的農(nóng)民變成為同城市工人一樣的無(wú)產(chǎn)者、雇傭工人，因而直接地而不是間接地變成了同城市工人有共同利益的時(shí)候，才能夠廢除繼承權(quán)或廢除農(nóng)民所有制”。①（《馬恩全集》第18卷，人民出版社1964年10月第一版，第694-695頁(yè)）

馬克思在1874年提出集體所有制的概念，雖然他沒(méi)有對(duì)這個(gè)概念的內(nèi)涵作出界定，但是，值得注意的是他明確地指明，從農(nóng)民土地私有制到集體所有制的過(guò)渡，必須是“讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡”，而不能通過(guò)“宣布廢除繼承權(quán)或廢除農(nóng)民所有權(quán)”的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡。并且指出，實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡的條件是“農(nóng)民直接地，而不是間接地變成了同城市工人有共同利益的時(shí)候”。聯(lián)系馬克思在《資本論》中所指出的“重建個(gè)人所有制”的重要觀點(diǎn)，可以理解為，這種集體所有制的發(fā)展方向，也將是“重建個(gè)人所有制”。（本文下面將作進(jìn)一步論述）

前蘇聯(lián)和我國(guó)在實(shí)行農(nóng)村集體所有制過(guò)程中，曾經(jīng)發(fā)生了眾所周知的種種偏差，如采用的是政治和行政命令的辦法，而不是讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)過(guò)渡，過(guò)早地宣布廢除農(nóng)民土地所有權(quán)，更嚴(yán)重的是中國(guó)的農(nóng)村集體所有制是政社合一，背離了讓農(nóng)民自己組織起來(lái)的最初愿望。

二、集體所有制下的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

我國(guó)農(nóng)村在經(jīng)過(guò)20年的停滯和貧困之后，迎來(lái)了改革開(kāi)放的新時(shí)期。改革始于

改革農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度，把屬于農(nóng)民群眾集體所有和國(guó)家所有依法由集體使用的農(nóng)村土地承包給農(nóng)民，實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。可以說(shuō)，承包的實(shí)質(zhì)就是把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交給農(nóng)民。這個(gè)改革，如果從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度來(lái)說(shuō)，雖然土地歸屬權(quán)依然在集體、在國(guó)家，但產(chǎn)權(quán)已作了初步的分解，即把土地最終所有權(quán)和土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括占有使用權(quán)、分配收益權(quán)分解出來(lái)，從而具備了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的某種形態(tài)。這一改革即刻立竿見(jiàn)影，它調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，使主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量迅速增長(zhǎng)，大量陷于貧困的農(nóng)民迅速解決溫飽問(wèn)題，為廣大農(nóng)村脫貧奔康，開(kāi)辟了一條大道。 但是農(nóng)村土地的所有權(quán)作了這樣的分解之后，不久就出現(xiàn)了新的矛盾，這個(gè)矛盾首先表現(xiàn)為農(nóng)民從政策規(guī)定中得到的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有穩(wěn)定，因?yàn)楸粐?guó)家賦予所有者身份的“集體”，不斷地以所有者的權(quán)力處理土地，有的土地被出賣了，有的土地被政府政府征用了，使大量的農(nóng)民成為“三無(wú)農(nóng)民”，即無(wú)土地、無(wú)崗位、無(wú)低社保的農(nóng)民；其次表現(xiàn)為農(nóng)民得到的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也因稅、費(fèi)，按戶按地畝攤派以及名目繁多的征收，而不得不放棄使用權(quán)，從另一個(gè)方面陷于困境，成為“三無(wú)”農(nóng)民。今年出版的《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》作者在引言中說(shuō)了這么一段話：“自從農(nóng)民實(shí)行了以大包干為標(biāo)志的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上連年獲得大豐收，很快就出現(xiàn)了‘賣糧難’，而且冒出了許許多多的‘萬(wàn)元戶’。一時(shí)間，中國(guó)農(nóng)民好象已經(jīng)富得流油了。然而，以后不久，隨著城市改革的深入，我們就很少再聽(tīng)到有關(guān)中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的消息了。不過(guò)稍后就發(fā)現(xiàn)，越來(lái)越多的農(nóng)民，放棄了曾視為生命的土地，離開(kāi)了曾經(jīng)日夜廝守的村落和熟悉的農(nóng)地，寧可忍受寂寞，屈辱與歧視，也要擠進(jìn)各地城市。于是，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的中國(guó)農(nóng)民掀起民工潮，便一次又一次成為上世紀(jì)最后十年來(lái)的一道奇異的風(fēng)景”。②（《中國(guó)農(nóng)民調(diào)查》，陳桂棣，春桃著，人民文學(xué)出版社2004年版第1頁(yè)）這一段話反映的就是上個(gè)世紀(jì)最后20年中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的新矛盾。這一矛盾的實(shí)質(zhì)在于上個(gè)世紀(jì)50年代出現(xiàn)的“對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造”是對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的剝奪，而上世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，以及之后對(duì)農(nóng)民日益加重的課稅與收費(fèi)，仍是延續(xù)以前剝奪農(nóng)民的思路。

三、集體所有制的發(fā)展路在何方

中國(guó)農(nóng)村實(shí)行經(jīng)濟(jì)上的集體所有制已經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，這半個(gè)世紀(jì)的過(guò)程表明我國(guó)所實(shí)行的這種集體所有制未能真正解決中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民的問(wèn)題，這一方面是由于集體所有制從產(chǎn)權(quán)關(guān)系上說(shuō)，財(cái)產(chǎn)邊界還是不清晰的，另一方面，由于當(dāng)年將農(nóng)民土地私有制變?yōu)榧w所有制時(shí)，對(duì)農(nóng)民沒(méi)有作出任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，況且，集體所有制又處于農(nóng)村落后的文化和缺乏必要的民主條件來(lái)使農(nóng)民能體現(xiàn)其意志進(jìn)行民主管理，還由于政策上實(shí)行“政社合一”，使集體所有制實(shí)際上成為“地方政府所有制” 。所以，我國(guó)這種集體所有制，在它近半個(gè)世紀(jì)過(guò)程中，顯露了種種弊端，改革這種集體所有制勢(shì)在必行。改革的核心，必須是把現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度引入集體所有制。一是把土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分解，即分解為土地最終歸屬權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，二是把產(chǎn)權(quán)關(guān)系從現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系置換過(guò)來(lái)。

現(xiàn)代的產(chǎn)權(quán)制度在于把產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理的分解，并形成合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即在明晰財(cái)產(chǎn)最終歸屬基礎(chǔ)上形成相互間合理的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。美國(guó)諾斯教授認(rèn)為經(jīng)濟(jì)科學(xué)的研究，“重要的是說(shuō)明經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)，以便有意義地探討一種經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)力”。③《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變革》，商務(wù)印書館1992年中譯本，第11頁(yè)）諾斯教授強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家最終對(duì)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)而所有權(quán)效率則是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、停滯或經(jīng)濟(jì)衰退”。（同上書18頁(yè)）在農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)制度下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分解為財(cái)產(chǎn)最終歸屬權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，這在我們改革開(kāi)放之后已初步實(shí)現(xiàn)，問(wèn)題在于，一是最終歸屬者是“集體”，產(chǎn)權(quán)邊界模糊；二是這個(gè)“集體”的最終所有者權(quán)利是從農(nóng)民那里無(wú)償取得的，所以，現(xiàn)在必須把它還原，使農(nóng)民成為土地的最終所有者，而把經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予由農(nóng)民自愿組織起來(lái)的經(jīng)濟(jì)組織。

這個(gè)改革，我們現(xiàn)在可以從許多原是城市近郊農(nóng)村，近幾年來(lái)在城市化過(guò)程中土地已絕大部分被政府征用的村子變遷的事例中得到啟發(fā)。廣州市東邊有一個(gè)石牌村，從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，村中的土地就陸續(xù)被政府征用，至1994年，村中土地已基本被征用完畢，該村在土地被征用后，沒(méi)有把政府的補(bǔ)償款分光吃光，而是搞起了股份制合作，把原來(lái)村中的集體財(cái)產(chǎn)（包括土地征用款）化成股份，一次性地分配給每一個(gè)有資格的村民。按他們的說(shuō)法是“按分共有”并且“生不增，死不減”、“可以繼承”。從石牌村這種作法可以看出，村中農(nóng)民已經(jīng)把包括土地款在內(nèi)的資產(chǎn)量化到了個(gè)人，使個(gè)人明晰了產(chǎn)權(quán)；村中的經(jīng)濟(jì)組織如經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司等，已不是集體經(jīng)濟(jì)所有者而是集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)者。1997年該村又進(jìn)一步改革，全村成立一個(gè)有限責(zé)任公司，村中分得股份的股民，都成為該公司的股東，隨之取消了行政村編制，撤銷村委會(huì)，將村務(wù)、村民納入街道辦事處管理，從而實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到城市居民、從農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)變。村中這個(gè)由農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)的有限責(zé)任公司，也徹底告別了集體所有制，它是一個(gè)依法成立、自立經(jīng)營(yíng)、照章納稅的企業(yè)，它與原來(lái)村民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者與股東的關(guān)系。

石牌村所以能夠徹底解決集體所有制中財(cái)產(chǎn)所有權(quán)模糊的問(wèn)題，原因之一是土地因被征用而變?yōu)樨泿刨Y本，貨幣資本量化到個(gè)人比起土地量化到個(gè)人要簡(jiǎn)單的多，但更重要的是，當(dāng)?shù)卣痛逯械母刹亢痛迕袼枷胗^念上的轉(zhuǎn)變，他們認(rèn)識(shí)到，以前堅(jiān)持土地的集體所有制，土地被征用后，再堅(jiān)持貨幣資本的集體所有制，弊病多多，實(shí)行股份制，把產(chǎn)權(quán)落實(shí)到個(gè)人是最好的出路。這樣做，從當(dāng)?shù)卣酱迕癫灰欢ㄖ礼R克思一百多年前就提出重建個(gè)人所有制的重要理論觀點(diǎn)，但確實(shí)同當(dāng)年馬克思的觀點(diǎn)卻如此接近。馬克思在《資本論》中說(shuō)：“從資本主義生產(chǎn)方式產(chǎn)生的資本主義占有方式，從而資本主義私有制是對(duì)個(gè)人的、以自己勞動(dòng)為基礎(chǔ)的私有制的第一個(gè)否定。但資本主義生產(chǎn)由于自然過(guò)程的必然性造成了對(duì)自身的否定。這種否定不是重新建立私有制，而是在資本主義時(shí)代成就的基礎(chǔ)上，也就是說(shuō)，在協(xié)作和對(duì)土地及靠勞動(dòng)本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上重建個(gè)人所有制?！雹埽ā顿Y本論》，《馬恩全集》第23卷，人民出版社1972年9月版，第832頁(yè)）

上面所舉石牌村的情況，當(dāng)然是一種特殊的情況，而現(xiàn)在還是主要依靠對(duì)土地耕作、即以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村，現(xiàn)行的政策是穩(wěn)定土地承包制。2002年3月1日起實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上制定的直接賦予農(nóng)民土地使用權(quán)的法律，農(nóng)民有承包權(quán)，土地落實(shí)到人，并且30年不變，土地承包權(quán)可以流轉(zhuǎn)，可以繼承，由縣以上政府發(fā)給“土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)證書” 。這些規(guī)定，已經(jīng)使農(nóng)民的承包土地具有某種所有權(quán)的性質(zhì)?？梢哉f(shuō)，這是在產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上朝向重建個(gè)人所有制的一個(gè)重大步驟。但經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)畢竟不是最終所有權(quán)，因而法律也不可能規(guī)定發(fā)包方絕對(duì)不得收回或調(diào)整承包方的承包地。從而留下一個(gè)可以機(jī)動(dòng)處理的余地，盡管這個(gè)機(jī)動(dòng)處理余地在法律上作了嚴(yán)格限制的規(guī)定，如規(guī)定“必須經(jīng)集體組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)”。⑤（《農(nóng)村土地承包法》第四節(jié)，第二十七條）但畢竟它還不具有所有權(quán)那種排他性的剛性。以往的現(xiàn)實(shí)證明在土地屬于集體所有制條件下，農(nóng)村的土地曾經(jīng)大量流失，根本的原因就在產(chǎn)權(quán)的最終所有權(quán)是在“集體”那里，有了《農(nóng)村土地承包法》，無(wú)疑是一個(gè)歷史性進(jìn)步。但是，可以設(shè)想，這個(gè)歷史進(jìn)步必須繼續(xù)朝向重建“個(gè)人所有制”的方向前進(jìn)，才使我國(guó)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體建立起現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，從而把農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)推向永久的繁榮。

正確認(rèn)識(shí)和明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)從其法律淵源入手。農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的常態(tài)主體，村民小組范圍內(nèi)的農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)民集體不是我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的常態(tài)主體，而僅為特例。由于農(nóng)民集體是由人數(shù)眾多的農(nóng)民個(gè)人組成，其所有權(quán)常常需要一個(gè)機(jī)構(gòu)或組織代理行使。應(yīng)當(dāng)建立類似股東大會(huì)的機(jī)構(gòu)，設(shè)立農(nóng)民集體大會(huì)作為所有權(quán)主體，而由農(nóng)民集體大會(huì)在選舉一個(gè)較為固定的組織，作為農(nóng)民集體的代表行使所有權(quán)有關(guān)的事務(wù)。