征收變法簡介

廣受社會關(guān)注的“征收變法”，近期雖無官方明確披露其進程，但來自民間的努力仍在進行：南方都市報記者獲悉，北京律師界多位律師領(lǐng)銜起草的至少三部“征收變法”建議稿將出臺；而曾發(fā)生張劍刺死暴力強拆者案的遼寧本溪，已經(jīng)出臺新的法規(guī)。來自律師界專業(yè)人士和個別地方的上述舉措，能否推動“征收新法”出臺，飽受關(guān)注。

第一個版本有望月內(nèi)出臺

北京律師界起草的版本有三：一是北京才良律師事務(wù)所主任王才亮領(lǐng)銜執(zhí)筆、暫命名為《對國有土地上房屋征收與補償條例(草案)的立法建議》(簡稱“才良版建議稿”)；二是北京京華律師事務(wù)所秦兵律師領(lǐng)銜、暫命名為《不動產(chǎn)征收征用法》(簡稱“京華版建議稿”)；三是北京盛廷律師事務(wù)所主任楊在明起草、暫命名為《城市房屋拆遷管理條例建議稿》(簡稱“盛廷版建議稿”)。

據(jù)南都記者了解，上述三個版本的民間版建議稿中，最快出臺者將可能是盛廷版建議稿。據(jù)楊在明介紹，按照他們的計劃，該版本應(yīng)該在這個月內(nèi)出臺；而才良版建議稿則將在國慶節(jié)假期之后問世；最晚一個版本是京華版建議稿。據(jù)秦兵介紹，他們已經(jīng)開始進行立法調(diào)研，初步估計在全國人大會議開幕前出臺正式版本。

多位建議稿參與者在接受南都記者采訪時均表示，目的在于“希望給立法機關(guān)提供參考與借鑒，加速出臺拆遷新法”；但實際效果究竟如何，多數(shù)人持審慎態(tài)度。

盡管多部民間版建議稿的正式文本尚未出臺，但大致框架卻有章可循：

多位律師界人士認為征收立法進程應(yīng)由立法機關(guān)主導(dǎo)。秦兵說：“人大職責(zé)之一是立法。希望在全國人大開會時能出來第一稿，讓代表們先看一下。我們希望能讓更多關(guān)注拆遷案件的律師們參與進來?！?

而王才亮亦表示，全國人大應(yīng)在重大項目審批上有所作為，“如果是涉及到全國范圍內(nèi)的重大項目，應(yīng)該由全國人大表決通過?！?

關(guān)于限制征收權(quán)力的濫用，成為未來幾部民間版建議稿的重點所在。如王才亮就建議，關(guān)于不動產(chǎn)征收的前提，應(yīng)該在憲法和物權(quán)法所規(guī)定的公共利益和法定程序基礎(chǔ)上增加“不可替代性”要求：“征收必須在政府迫于無奈、不得不征的情況下才征收。”

如何確定這里的“不可替代性”要求？王才亮認為，一是需要通過由立項管理機關(guān)主導(dǎo)的專家論證，對項目的必要性進行論證；二是在國務(wù)院設(shè)立正部級不動產(chǎn)征收管理局，在地方政府設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)作為征收管理機關(guān)，由它們主導(dǎo)聽證程序。

“從立項到做出征收決定，保證征收全過程都有法律救濟途徑?！蓖醪帕琳f，地方政府當(dāng)“地主”來經(jīng)營炒作土地必然缺少監(jiān)督，從而導(dǎo)致權(quán)力個人化、財富個人化：“民主監(jiān)督是開放的，所以我主張每個環(huán)節(jié)都要聽證，讓老百姓知道?？偸前迪洳僮鳎脰|西都變成壞東西，好決定都會變成壞決定?！?

征收所引發(fā)的社會問題的實質(zhì)，是背后的巨大利益分配不均。確定征收后怎么保護被征收人的利益？王才亮提出了兩個“必須保證”條款：必須保證被征收人不因征收而貧困、降低生活水平和產(chǎn)生住房困難；必須保證被征收企業(yè)不因征收而無法正常經(jīng)營。

針對近期各地頻發(fā)的由政府、城管等機關(guān)強制拆遷所引發(fā)的現(xiàn)實，王才亮強調(diào)，在未來的征收立法中，應(yīng)該明確，強制拆遷的權(quán)力只能賦予法院，從而明確剝奪政府和城管強拆的權(quán)力。

新法能否改變拆遷矛盾頻發(fā)的困局？多數(shù)受訪者予以否認。如楊在明認為，在中國，拆遷已不是單純的法律問題，而是涉及到政治、經(jīng)濟、社會、歷史遺留等各方面，通過修法來解決拆遷問題不現(xiàn)實，而只能解決部分問題。他主張建立拆遷戶與政府、開發(fā)商協(xié)商、溝通的平臺，方是解決拆遷問題的根本出路。

民間立法潮能否加快征收變法？多位受訪學(xué)者對此持審慎態(tài)度。

“民間立法的建議是否到位？能在多大程度上解決立法遇到的難題？對于相關(guān)制度建設(shè)有沒有成熟考慮？上述因素都是不確定的。”北大法學(xué)院副院長沈巋給出了自己的理由。

雖然大多數(shù)地方仍在按照老規(guī)矩出牌，但個別地方也在悄然發(fā)生改變。盡管改變的原因，無外乎當(dāng)?shù)氐牟疬w矛盾激化、官民關(guān)注等。

在《拆遷條例》備受詬病、《征收條例》難見出臺的背景下，引發(fā)全國關(guān)注的遼寧本溪張劍刺死暴力拆房者案發(fā)生后，6月30日，《本溪市城市房屋搬遷管理辦法》(以下簡稱《辦法》)審議通過并在8月15日施行，原《本溪市城市房屋拆遷管理辦法》同時廢止。

本溪搬遷新法中，被搬遷人有權(quán)選擇貨幣補償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式，補償標準將按照該市房產(chǎn)行政主管部門公布的上一年度與搬遷區(qū)域同土地級別普通商品住房平均售價確定，被搬遷人將不再被強制斷水、斷電、斷氣等。

上述舉措受到了曾代理張劍案的王才亮等人的肯定。他認為，本溪新法的出臺，是全國進入“后拆遷時代”的必然：“立法真空，拆遷不停。在地方立法中，本溪還是算先進的。”

但他也指出了其中的不足，如該規(guī)定“沒有上位法依據(jù)”。他還質(zhì)疑：“搬遷為何要強制？如果不是基于公共利益的需要，就沒有理由讓老百姓搬遷?！?

與民間和個別地方對“征收變法”所表現(xiàn)的熱情不同，在最近幾個月內(nèi)，主導(dǎo)“征收變法”的相關(guān)機構(gòu)和大多數(shù)地方則略顯沉寂。

2009年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院沈巋等五教授建言全國人大常委會審查《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)；全國人大常委會官員披露，國務(wù)院正在準備修改《拆遷條例》，已組織相關(guān)單位再次調(diào)研。

此后，國務(wù)院法制辦、全國人大常委會法工委等單位先后組織多次座談會，國務(wù)院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(以下簡稱《征收條例》)。2009年2月12日，是國務(wù)院法制辦就《征收條例》征求社會公眾意見的最后一天。

5月15日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》(以下簡稱《緊急通知》)；此后不久，國務(wù)院法制辦通過官方網(wǎng)站的互動留言欄目重申，該《緊急通知》現(xiàn)行有效。

此后，《征收條例》的立法進展情況逐漸淡化，甚至圍繞《征收條例》是否“胎死腹中”還引發(fā)論爭。南都記者曾多次試圖聯(lián)系相關(guān)部門，均被婉拒采訪。

但“征收變法”是否真的遭遇“官冷民熱”？據(jù)南都記者從多位接觸上述立法機關(guān)的法學(xué)教授等處獲悉，“征收變法”仍在悄然進行，除了眾所周知的各地“賣地財政”所引發(fā)的各方利益博弈之外，中央考慮統(tǒng)籌整合立法資源，成為“征收變法”靜悄悄的兩大主因之一。

有受訪學(xué)者表示，《征收條例》并未規(guī)定集體土地的征收、補償?shù)葐栴}，而大量的征收、拆遷矛盾恰好發(fā)生在集體土地上。因此有關(guān)方面也考慮，統(tǒng)一整合《征收條例》與《土地管理法》的修改工作。這也是導(dǎo)致“征收變法”悄然而行的原因之一。

馬懷德：中央持謹慎態(tài)度有其道理

中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授在接受南都記者采訪時就表示，沒有匆忙地推出國有土地征收條例，而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國有土地的征收問題，是個進步，但進度希望能快一點。技術(shù)上都好操作，關(guān)鍵是立法機關(guān)需要下決心。

但也有人士表示，在地方政府普遍患上“土地財政依賴癥”的情況下，財稅體制改革如果不破題，即使新法獲得通過，亦難以改變地方政府的賣地沖動：“法律的背后，經(jīng)濟力量仍然起著至關(guān)重要的作用。”

北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋告訴南都記者，征收變法是需要系統(tǒng)改革，而不是通過幾個新法文本的制定就可以徹底解決問題：“法律制定出來一定要實施，如果實施起來有困難或無法實施，這樣的法律就會讓民眾失去信任，法律出臺的實際意義就不大了?！?

因此他認為，對征收變法中央持謹慎態(tài)度有它的道理：“這跟土地財政、城市發(fā)展、政府業(yè)績等有關(guān)系，尤其是與土地財政密切相關(guān)。如果不能進行配套的財稅制改革和經(jīng)濟發(fā)展思路的調(diào)整，就不可能通過制定幾個簡單的條款解決。如果其他相關(guān)配套改革得以進行，立法技術(shù)上就不是難題。做這些既要有政治勇氣又要有政治智慧?！?