征收變法悄然進(jìn)行

與民間和個(gè)別地方對(duì)“征收變法”所表現(xiàn)的熱情不同，在最近幾個(gè)月內(nèi)，主導(dǎo)“征收變法”的相關(guān)機(jī)構(gòu)和大多數(shù)地方則略顯沉寂。

2009年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院沈巋等五教授建言全國(guó)人大常委會(huì)審查《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》)；全國(guó)人大常委會(huì)官員披露，國(guó)務(wù)院正在準(zhǔn)備修改《拆遷條例》，已組織相關(guān)單位再次調(diào)研。

此后，國(guó)務(wù)院法制辦、全國(guó)人大常委會(huì)法工委等單位先后組織多次座談會(huì)，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征收條例》)。2009年2月12日，是國(guó)務(wù)院法制辦就《征收條例》征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的最后一天。

5月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(以下簡(jiǎn)稱《緊急通知》)；此后不久，國(guó)務(wù)院法制辦通過(guò)官方網(wǎng)站的互動(dòng)留言欄目重申，該《緊急通知》現(xiàn)行有效。

此后，《征收條例》的立法進(jìn)展情況逐漸淡化，甚至圍繞《征收條例》是否“胎死腹中”還引發(fā)論爭(zhēng)。南都記者曾多次試圖聯(lián)系相關(guān)部門，均被婉拒采訪。

但“征收變法”是否真的遭遇“官冷民熱”？據(jù)南都記者從多位接觸上述立法機(jī)關(guān)的法學(xué)教授等處獲悉，“征收變法”仍在悄然進(jìn)行，除了眾所周知的各地“賣地財(cái)政”所引發(fā)的各方利益博弈之外，中央考慮統(tǒng)籌整合立法資源，成為“征收變法”靜悄悄的兩大主因之一。

有受訪學(xué)者表示，《征收條例》并未規(guī)定集體土地的征收、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，而大量的征收、拆遷矛盾恰好發(fā)生在集體土地上。因此有關(guān)方面也考慮，統(tǒng)一整合《征收條例》與《土地管理法》的修改工作。這也是導(dǎo)致“征收變法”悄然而行的原因之一。

雖然大多數(shù)地方仍在按照老規(guī)矩出牌，但個(gè)別地方也在悄然發(fā)生改變。盡管改變的原因，無(wú)外乎當(dāng)?shù)氐牟疬w矛盾激化、官民關(guān)注等。

在《拆遷條例》備受詬病、《征收條例》難見(jiàn)出臺(tái)的背景下，引發(fā)全國(guó)關(guān)注的遼寧本溪張劍刺死暴力拆房者案發(fā)生后，6月30日，《本溪市城市房屋搬遷管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)審議通過(guò)并在8月15日施行，原《本溪市城市房屋拆遷管理辦法》同時(shí)廢止。

本溪搬遷新法中，被搬遷人有權(quán)選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將按照該市房產(chǎn)行政主管部門公布的上一年度與搬遷區(qū)域同土地級(jí)別普通商品住房平均售價(jià)確定，被搬遷人將不再被強(qiáng)制斷水、斷電、斷氣等。

上述舉措受到了曾代理張劍案的王才亮等人的肯定。他認(rèn)為，本溪新法的出臺(tái)，是全國(guó)進(jìn)入“后拆遷時(shí)代”的必然：“立法真空，拆遷不停。在地方立法中，本溪還是算先進(jìn)的。”

但他也指出了其中的不足，如該規(guī)定“沒(méi)有上位法依據(jù)”。他還質(zhì)疑：“搬遷為何要強(qiáng)制？如果不是基于公共利益的需要，就沒(méi)有理由讓老百姓搬遷?！?

盡管多部民間版建議稿的正式文本尚未出臺(tái)，但大致框架卻有章可循：

多位律師界人士認(rèn)為征收立法進(jìn)程應(yīng)由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)。秦兵說(shuō)：“人大職責(zé)之一是立法。希望在全國(guó)人大開(kāi)會(huì)時(shí)能出來(lái)第一稿，讓代表們先看一下。我們希望能讓更多關(guān)注拆遷案件的律師們參與進(jìn)來(lái)?！?

而王才亮亦表示，全國(guó)人大應(yīng)在重大項(xiàng)目審批上有所作為，“如果是涉及到全國(guó)范圍內(nèi)的重大項(xiàng)目，應(yīng)該由全國(guó)人大表決通過(guò)。”

關(guān)于限制征收權(quán)力的濫用，成為未來(lái)幾部民間版建議稿的重點(diǎn)所在。如王才亮就建議，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)征收的前提，應(yīng)該在憲法和物權(quán)法所規(guī)定的公共利益和法定程序基礎(chǔ)上增加“不可替代性”要求：“征收必須在政府迫于無(wú)奈、不得不征的情況下才征收?！?

如何確定這里的“不可替代性”要求？王才亮認(rèn)為，一是需要通過(guò)由立項(xiàng)管理機(jī)關(guān)主導(dǎo)的專家論證，對(duì)項(xiàng)目的必要性進(jìn)行論證；二是在國(guó)務(wù)院設(shè)立正部級(jí)不動(dòng)產(chǎn)征收管理局，在地方政府設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)作為征收管理機(jī)關(guān)，由它們主導(dǎo)聽(tīng)證程序。

“從立項(xiàng)到做出征收決定，保證征收全過(guò)程都有法律救濟(jì)途徑?！蓖醪帕琳f(shuō)，地方政府當(dāng)“地主”來(lái)經(jīng)營(yíng)炒作土地必然缺少監(jiān)督，從而導(dǎo)致權(quán)力個(gè)人化、財(cái)富個(gè)人化：“民主監(jiān)督是開(kāi)放的，所以我主張每個(gè)環(huán)節(jié)都要聽(tīng)證，讓老百姓知道?？偸前迪洳僮?，好東西都變成壞東西，好決定都會(huì)變成壞決定。”

征收所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，是背后的巨大利益分配不均。確定征收后怎么保護(hù)被征收人的利益？王才亮提出了兩個(gè)“必須保證”條款：必須保證被征收人不因征收而貧困、降低生活水平和產(chǎn)生住房困難；必須保證被征收企業(yè)不因征收而無(wú)法正常經(jīng)營(yíng)。

針對(duì)近期各地頻發(fā)的由政府、城管等機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆遷所引發(fā)的現(xiàn)實(shí)，王才亮強(qiáng)調(diào)，在未來(lái)的征收立法中，應(yīng)該明確，強(qiáng)制拆遷的權(quán)力只能賦予法院，從而明確剝奪政府和城管強(qiáng)拆的權(quán)力。

新法能否改變拆遷矛盾頻發(fā)的困局？多數(shù)受訪者予以否認(rèn)。如楊在明認(rèn)為，在中國(guó)，拆遷已不是單純的法律問(wèn)題，而是涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史遺留等各方面，通過(guò)修法來(lái)解決拆遷問(wèn)題不現(xiàn)實(shí)，而只能解決部分問(wèn)題。他主張建立拆遷戶與政府、開(kāi)發(fā)商協(xié)商、溝通的平臺(tái)，方是解決拆遷問(wèn)題的根本出路。

民間立法潮能否加快征收變法？多位受訪學(xué)者對(duì)此持審慎態(tài)度。

“民間立法的建議是否到位？能在多大程度上解決立法遇到的難題？對(duì)于相關(guān)制度建設(shè)有沒(méi)有成熟考慮？上述因素都是不確定的?！北贝蠓▽W(xué)院副院長(zhǎng)沈巋給出了自己的理由。

廣受社會(huì)關(guān)注的“征收變法”，近期雖無(wú)官方明確披露其進(jìn)程，但來(lái)自民間的努力仍在進(jìn)行：南方都市報(bào)記者獲悉，北京律師界多位律師領(lǐng)銜起草的至少三部“征收變法”建議稿將出臺(tái)；而曾發(fā)生張劍刺死暴力強(qiáng)拆者案的遼寧本溪，已經(jīng)出臺(tái)新的法規(guī)。來(lái)自律師界專業(yè)人士和個(gè)別地方的上述舉措，能否推動(dòng)“征收新法”出臺(tái)，飽受關(guān)注。

第一個(gè)版本有望月內(nèi)出臺(tái)

北京律師界起草的版本有三：一是北京才良律師事務(wù)所主任王才亮領(lǐng)銜執(zhí)筆、暫命名為《對(duì)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(草案)的立法建議》(簡(jiǎn)稱“才良版建議稿”)；二是北京京華律師事務(wù)所秦兵律師領(lǐng)銜、暫命名為《不動(dòng)產(chǎn)征收征用法》(簡(jiǎn)稱“京華版建議稿”)；三是北京盛廷律師事務(wù)所主任楊在明起草、暫命名為《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例建議稿》(簡(jiǎn)稱“盛廷版建議稿”)。

據(jù)南都記者了解，上述三個(gè)版本的民間版建議稿中，最快出臺(tái)者將可能是盛廷版建議稿。據(jù)楊在明介紹，按照他們的計(jì)劃，該版本應(yīng)該在這個(gè)月內(nèi)出臺(tái)；而才良版建議稿則將在國(guó)慶節(jié)假期之后問(wèn)世；最晚一個(gè)版本是京華版建議稿。據(jù)秦兵介紹，他們已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行立法調(diào)研，初步估計(jì)在全國(guó)人大會(huì)議開(kāi)幕前出臺(tái)正式版本。

多位建議稿參與者在接受南都記者采訪時(shí)均表示，目的在于“希望給立法機(jī)關(guān)提供參考與借鑒，加速出臺(tái)拆遷新法”；但實(shí)際效果究竟如何，多數(shù)人持審慎態(tài)度。

馬懷德：中央持謹(jǐn)慎態(tài)度有其道理

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授在接受南都記者采訪時(shí)就表示，沒(méi)有匆忙地推出國(guó)有土地征收條例，而是統(tǒng)籌考慮集體土地和國(guó)有土地的征收問(wèn)題，是個(gè)進(jìn)步，但進(jìn)度希望能快一點(diǎn)。技術(shù)上都好操作，關(guān)鍵是立法機(jī)關(guān)需要下決心。

但也有人士表示，在地方政府普遍患上“土地財(cái)政依賴癥”的情況下，財(cái)稅體制改革如果不破題，即使新法獲得通過(guò)，亦難以改變地方政府的賣地沖動(dòng)：“法律的背后，經(jīng)濟(jì)力量仍然起著至關(guān)重要的作用?！?

北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋告訴南都記者，征收變法是需要系統(tǒng)改革，而不是通過(guò)幾個(gè)新法文本的制定就可以徹底解決問(wèn)題：“法律制定出來(lái)一定要實(shí)施，如果實(shí)施起來(lái)有困難或無(wú)法實(shí)施，這樣的法律就會(huì)讓民眾失去信任，法律出臺(tái)的實(shí)際意義就不大了?！?

因此他認(rèn)為，對(duì)征收變法中央持謹(jǐn)慎態(tài)度有它的道理：“這跟土地財(cái)政、城市發(fā)展、政府業(yè)績(jī)等有關(guān)系，尤其是與土地財(cái)政密切相關(guān)。如果不能進(jìn)行配套的財(cái)稅制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的調(diào)整，就不可能通過(guò)制定幾個(gè)簡(jiǎn)單的條款解決。如果其他相關(guān)配套改革得以進(jìn)行，立法技術(shù)上就不是難題。做這些既要有政治勇氣又要有政治智慧?！?