《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之一

《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》國土資發(fā)（2014）119號

《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之二

活用騰挪之手，巧解用地之困——《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之三

《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之四

嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn) 促進(jìn)節(jié)約集約用地——《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之五

《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之六

《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之七

《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》解讀之一

“勞動是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”，對于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化已進(jìn)入中期的我國而言，土地問題仍然是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個全局性、戰(zhàn)略性、根本性重大問題。而在當(dāng)今中國面臨的各種土地問題中，最根本、最迫切的是轉(zhuǎn)變土地利用方式、推進(jìn)節(jié)約集約用地。推進(jìn)節(jié)約集約用地，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級的必然選擇，是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于經(jīng)濟(jì)增長換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，資源環(huán)境約束日益加劇，發(fā)展的路徑依賴和思維慣性依然強(qiáng)烈，發(fā)展的質(zhì)量和效益亟須提高。面對新形勢新要求，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，以土地利用方式轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的重要舉措

黨中央、國務(wù)院高度重視土地資源節(jié)約集約利用。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，并將“全面促進(jìn)資源節(jié)約”作為其主要任務(wù)之一。李克強(qiáng)總理在接見首屆國土資源節(jié)約集約模范集體代表時指出，發(fā)展是硬道理、節(jié)約是大戰(zhàn)略，要把節(jié)約優(yōu)先放在更加突出的位置。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，健全土地節(jié)約集約使用制度，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。中央城鎮(zhèn)化工作會議明確要求，按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率。以上述一系列決策部署為標(biāo)志，土地節(jié)約集約利用已提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，影響之大、要求之高前所未有。

我們一定要將思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來，深刻認(rèn)識節(jié)約集約用地的重要意義，以對歷史和子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度積極推進(jìn)這項(xiàng)工作！

大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是基于我國特殊土地國情和特定發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)選擇

我國人均耕地不到世界平均水平的1/2，中低產(chǎn)田約占70%，耕地中旱地占到一半以上，生產(chǎn)保障能力不夠穩(wěn)定。隨著人口繼續(xù)增長，我國人均耕地還將下降，耕地資源約束將進(jìn)一步加大。經(jīng)過多年開發(fā)，我國耕地后備資源已經(jīng)降至8000萬畝左右，后備資源不足問題日趨嚴(yán)重。這些都對發(fā)展形成了瓶頸制約。由于種種原因，多年來不少地方的發(fā)展走的是一條用地粗放擴(kuò)張之路，進(jìn)一步加劇了土地供需矛盾。我國人均城鎮(zhèn)用地達(dá)145平方米，人均村莊用地達(dá)240平方米，均超過國家標(biāo)準(zhǔn)上限。目前，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，低效用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%；農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積達(dá)3000萬畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達(dá)9000萬畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)失衡，工業(yè)用地比例偏高。工業(yè)用地低效利用，容積率平均僅為0.3～0.6。目前各地以過度消耗土地資源為代價的傳統(tǒng)發(fā)展方式普遍存在，部分行業(yè)和領(lǐng)域超標(biāo)準(zhǔn)用地、浪費(fèi)土地的情況依然突出。經(jīng)過多年高速發(fā)展，在我國城鎮(zhèn)化剛剛步入中期階段的時候，許多城市資源環(huán)境承載能力已明顯減弱，水土資源不足、土地污染等問題凸顯。我國已經(jīng)到了必須在發(fā)展中加快提質(zhì)增效升級的關(guān)鍵時期，粗放擴(kuò)張、人地失衡、舉債度日、破壞環(huán)境的老路不能再走，也走不通了。采取有力措施，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，既是我國特殊土地國情的根本要求，也是特定發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)選擇。

大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，已經(jīng)具備扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)

近年來，一些地方自覺轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和土地利用觀念，積極探索創(chuàng)新用地模式和管理方式，推出了一系列節(jié)約集約用地的好辦法、好措施。上海市規(guī)定，到2020年，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃谕恋乩每傮w規(guī)劃確定的目標(biāo)范圍內(nèi)，努力實(shí)現(xiàn)“零增長”甚至“負(fù)增長”；工業(yè)用地容積率一般不得低于1.2，特殊行業(yè)用地不得低于0.8，工業(yè)項(xiàng)目內(nèi)綠化率不得高于15%；一般工業(yè)項(xiàng)目土地出讓年期為20年，出讓年限屆滿后，對項(xiàng)目綜合效益和合同履約情況進(jìn)行評估，確定續(xù)期或收回土地使用權(quán)。山東省、江蘇省規(guī)定，除生產(chǎn)安全、工藝流程等有特殊要求的項(xiàng)目外，工業(yè)企業(yè)不得建造單層廠房，在各類園區(qū)和工業(yè)集中區(qū)集中建設(shè)三層以上標(biāo)準(zhǔn)廠房的，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)第一層全額征收，第二層減半征收，第三層及以上免征。湖北省規(guī)定，因企業(yè)原因造成土地閑置的，閑置土地費(fèi)由地方稅務(wù)部門按土地出讓或劃撥價款的20%代征。不少省市規(guī)定，利用存量建設(shè)用地開發(fā)地下空間的，不再收取土地出讓價款；對達(dá)不到供地率考核標(biāo)準(zhǔn)的，暫停建設(shè)用地審批，并按一定比例扣減新增建設(shè)用地計(jì)劃等等。同時，各地有針對性地開展了以土地節(jié)約集約利用為主題的專項(xiàng)行動。例如，廣東省結(jié)合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，積極探索“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村居）改造，取得了良好的綜合效益；浙江省實(shí)施“三改一拆”（舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑）、“畝產(chǎn)倍增”行動計(jì)劃，倡導(dǎo)“以畝產(chǎn)論英雄”，釋放資源存量潛力；上海市提出“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”政策體系，著力盤活存量土地；江蘇省從空間優(yōu)化、五量調(diào)節(jié)、綜合整治等方面，全面推進(jìn)政策、制度和機(jī)制創(chuàng)新；山東、遼寧、湖北等省制定政策意見，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。地方的豐富實(shí)踐，展示了改革創(chuàng)新的巨大潛力，也為全面深入推進(jìn)節(jié)約集約用地奠定了重要基礎(chǔ)。

國土資源部認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，在全面總結(jié)各地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對推進(jìn)節(jié)約集約用地進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)和整體部署，在頒布實(shí)施《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》之后，緊接著出臺了《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，系統(tǒng)提出新形勢下大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和重要舉措?！吨笇?dǎo)意見》以節(jié)約集約利用統(tǒng)領(lǐng)土地管理工作，將推進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用作為各級國土資源部門的中心工作和主要職責(zé)，遵循嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總思路，從嚴(yán)格用地規(guī)模管控、優(yōu)化開發(fā)利用格局、健全用地控制標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮市場機(jī)制作用、實(shí)施綜合整治利用、推動科技示范引領(lǐng)、加強(qiáng)評價監(jiān)管宣傳等7個方面提出了一整套更具系統(tǒng)性、針對性和可操作性的政策措施，著力以制度機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)地方實(shí)踐，全方位、多層次推進(jìn)節(jié)約集約用地。

“行到水窮處，坐看云起時”。我們相信，在各級黨委、政府高度重視和全社會共同努力下，節(jié)約集約用地必將迎來全新的發(fā)展局面，開創(chuàng)廣闊的發(fā)展空間[]，為全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出更大貢獻(xiàn)。（執(zhí)筆人：董祚繼 田春華）

2014年8月28日上午，國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明主持召開第23次部長辦公會，審議并原則通過《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》。

會議指出，為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院提出的有關(guān)大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的一系列部署要求，近年來國土資源部不斷總結(jié)各地的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，相繼下發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》等規(guī)章制度，推動該項(xiàng)工作邁上新臺階。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步明確和細(xì)化土地節(jié)約集約利用的目標(biāo)任務(wù)和工作措施，制定更具針對性和可操作性的政策意見，指導(dǎo)地方結(jié)合實(shí)際行動起來，推動節(jié)約集約用地取得更大成效。

會議要求，要認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的生態(tài)文明建設(shè)及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，全面落實(shí)嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。要通過嚴(yán)格用地規(guī)模管控、優(yōu)化開發(fā)利用布局、健全用地控制標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮市場機(jī)制作用、實(shí)施綜合整治利用、推動科技示范引領(lǐng)和加強(qiáng)評價監(jiān)管宣傳七項(xiàng)舉措，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量得到嚴(yán)格控制、土地利用結(jié)構(gòu)和布局不斷優(yōu)化、土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進(jìn)展、土地節(jié)約集約利用制度更加完善機(jī)制更加健全四大目標(biāo)。要嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模，著力盤活存量建設(shè)用地，有序增加建設(shè)用地流量，提高建設(shè)用地效率。

國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見

國土資發(fā)〔2014〕119號

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局，解放軍土地管理局，中國地質(zhì)調(diào)查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國家土地督察局，部機(jī)關(guān)各司局：

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。黨中央、國務(wù)院高度重視土地節(jié)約集約利用，針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于經(jīng)濟(jì)增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段特征，對大力推進(jìn)節(jié)約集約用地提出了新要求。近年來，各地采取措施推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，取得了積極進(jìn)展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍。為了深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，切實(shí)解決土地粗放利用和浪費(fèi)問題，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化，提出如下指導(dǎo)意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，遵循嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，全面做好定標(biāo)準(zhǔn)、建制度、重服務(wù)、強(qiáng)監(jiān)管工作，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，為全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅(jiān)實(shí)保障。

（二）主要目標(biāo)。

——建設(shè)用地總量得到嚴(yán)格控制。實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)之內(nèi)，努力實(shí)現(xiàn)全國新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少，到2020年，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番，單位固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地面積下降80%，城市新區(qū)平均容積率比現(xiàn)城區(qū)提高30%以上。

——土地利用結(jié)構(gòu)和布局不斷優(yōu)化。實(shí)施土地空間引導(dǎo)和布局優(yōu)化戰(zhàn)略，完成全國城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線劃定，引導(dǎo)城市建設(shè)向組團(tuán)式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，工業(yè)用地逐步減少，生活和基礎(chǔ)設(shè)施用地逐步增加，中西部地區(qū)建設(shè)用地占全國建設(shè)用地的比例有所提高。

——土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進(jìn)展。實(shí)施土地內(nèi)涵挖潛和整治再開發(fā)戰(zhàn)略，“十二五”和“十三五”期間，累計(jì)完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)750萬畝、農(nóng)村建設(shè)用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用300萬畝，土地批后供應(yīng)率、實(shí)際利用率明顯提高。

——土地節(jié)約集約利用制度更加完善，機(jī)制更加健全?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的國土資源管理新格局基本形成，節(jié)約集約用地制度更加完備，市場配置、政策激勵、科技應(yīng)用、考核評價、共同責(zé)任等機(jī)制更加完善，建成一批國土資源節(jié)約集約利用示范省、模范縣（市）。

二、嚴(yán)格用地規(guī)模管控

（三）嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制制度，強(qiáng)化縣市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模剛性約束，遏制土地過度開發(fā)和建設(shè)用地低效利用。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，相關(guān)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。依據(jù)二次土地調(diào)查成果和土地變更調(diào)查成果，按照國家統(tǒng)一部署，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。探索編制實(shí)施重點(diǎn)城市群土地利用總體規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃，強(qiáng)化對城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的控制，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)集中布局、集約用地。嚴(yán)格執(zhí)行圍填海造地政策，控制圍填海造地規(guī)模。

（四）逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模。與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、節(jié)約集約用地目標(biāo)要求相適應(yīng)，逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃和供應(yīng)，東部地區(qū)特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)要以盤活存量為主，率先壓減新增建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格核定各類城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適當(dāng)增加城區(qū)人口100萬～300萬的大城市新增建設(shè)用地，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市新增建設(shè)用地，從嚴(yán)控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市新增建設(shè)用地。

（五）著力盤活存量建設(shè)用地。著力釋放存量建設(shè)用地空間，提高存量建設(shè)用地在土地供應(yīng)總量中的比重。制定促進(jìn)批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實(shí)際供地率作為安排新增建設(shè)用地計(jì)劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點(diǎn)項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目外，暫停安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)建設(shè)用地以盤活存量為主。嚴(yán)格執(zhí)行依法收回閑置土地或征收土地閑置費(fèi)的規(guī)定，加快閑置土地的認(rèn)定、公示和處置。建立健全低效用地再開發(fā)激勵約束機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購儲備制度，制定工業(yè)用地等各類存量用地回購和轉(zhuǎn)讓政策，建立存量建設(shè)用地盤活利用激勵機(jī)制。

（六）有序增加建設(shè)用地流量。按照土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在安排新增建設(shè)用地時同步減少原有存量建設(shè)用地，既保持建設(shè)用地總量不變又增加建設(shè)用地流量，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地，提高土地節(jié)約集約利用水平。在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量穩(wěn)定、新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標(biāo)，統(tǒng)籌保障建設(shè)用地供給。建設(shè)用地流量供應(yīng)，主要用于促進(jìn)存量建設(shè)用地的布局優(yōu)化，推動建設(shè)用地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間合理流動。各地要探索創(chuàng)新“以補(bǔ)充量定新增量、以壓增量倒逼存量挖潛”的建設(shè)用地流量管理辦法和機(jī)制，合理保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地，促進(jìn)土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（七）提高建設(shè)用地利用效率。合理確定城市用地規(guī)模和開發(fā)邊界，強(qiáng)化城市建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度、土地投資強(qiáng)度、人均用地指標(biāo)整體控制，提高區(qū)域平均容積率，優(yōu)化城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高城市土地綜合承載能力。制定地上地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范，統(tǒng)籌地上地下空間開發(fā)，推進(jìn)建設(shè)用地的多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用，提高空間利用效率。完善城市、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發(fā)利用模式和供地方式，提高土地利用強(qiáng)度。統(tǒng)籌城市新區(qū)各功能區(qū)用地，鼓勵功能混合和產(chǎn)城融合，促進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)用地功能改造，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，推動單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型，提高土地利用經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益。

三、優(yōu)化開發(fā)利用格局

（八）優(yōu)化建設(shè)用地布局。發(fā)揮國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的引導(dǎo)管控作用，最大限度保護(hù)耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態(tài)用地，促進(jìn)形成規(guī)模適度、布局合理、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)空間體系，加快構(gòu)建以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。加快劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地合理布局。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。完善與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)、與人口城鎮(zhèn)化相匹配、與節(jié)約集約用地相掛鉤的土地政策體系，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化。

（九）嚴(yán)控城市新區(qū)無序擴(kuò)張。嚴(yán)格城市新區(qū)用地管控，除因中心城區(qū)功能過度疊加、人口密度過高或規(guī)避自然災(zāi)害等原因外，不得設(shè)立城市新區(qū)；確需設(shè)立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強(qiáng)度和資源環(huán)境承載能力為基準(zhǔn)，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。按照《城市新區(qū)設(shè)立審核辦法》，嚴(yán)格審核城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和布局。制定新區(qū)用地?cái)U(kuò)張與舊城改造相掛鉤的方案，促進(jìn)新舊城區(qū)聯(lián)動發(fā)展。

（十）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，重點(diǎn)保障與區(qū)域資源環(huán)境和發(fā)展條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地，合理布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。完善用地激勵和約束機(jī)制，嚴(yán)禁為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目提供用地，促進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰退出和企業(yè)兼并重組。推動特大城市中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)向衛(wèi)星城疏散，強(qiáng)化大中城市中心城區(qū)現(xiàn)代商貿(mào)、現(xiàn)代服務(wù)等功能，提高城市土地產(chǎn)業(yè)支撐能力。

（十一）合理調(diào)整建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)。與新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，增加生態(tài)用地；優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展；促進(jìn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，加大農(nóng)村空閑、閑置和低效用地整治，力爭到2020年，城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量中的比例提高到40%左右。調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，保障水利、交通、能源等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)先安排社會民生、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及國家扶持的健康和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地。

四、健全用地控制標(biāo)準(zhǔn)

（十二）完善區(qū)域節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)落實(shí)“十二五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降30%的目標(biāo)要求。探索開展土地開發(fā)利用強(qiáng)度和效益考核，依據(jù)區(qū)域人口密度、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、稅收等指標(biāo)和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、總量的變化，提出控制標(biāo)準(zhǔn)，加快建立綜合反映土地利用對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展承載能力和水平的評價標(biāo)準(zhǔn)。

（十三）引導(dǎo)城鄉(xiāng)提高土地利用強(qiáng)度。加強(qiáng)對城鎮(zhèn)和功能區(qū)土地利用強(qiáng)度的管控和引導(dǎo)，依據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地普查，開展人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地、城市土地平均容積率、各功能區(qū)容積率和不同用途容積率、建筑密度、單位土地投資等土地利用效率和效益的控制標(biāo)準(zhǔn)研究。提出“十三五”平均容積率等節(jié)約集約用地考核具體指標(biāo)。逐步確立由國家和省市調(diào)控城鎮(zhèn)區(qū)域投入產(chǎn)出、平均建筑密度、平均容積率控制標(biāo)準(zhǔn)，各城鎮(zhèn)自主確定具體地塊土地利用強(qiáng)度的管理制度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)整體節(jié)約集約、功能結(jié)構(gòu)完整、利用疏密有致、建筑形態(tài)各具特點(diǎn)的土地利用新格局。

（十四）嚴(yán)格執(zhí)行各行各業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)。在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、土地審批、土地供應(yīng)、供后監(jiān)管、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)項(xiàng)目的用地規(guī)模和功能分區(qū)，不得突破標(biāo)準(zhǔn)控制。各地要在用地批準(zhǔn)文件、出讓合同、劃撥決定書等法律文本中，明確用地標(biāo)準(zhǔn)的控制性要求，加強(qiáng)土地使用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)督檢查。鼓勵各地在嚴(yán)格執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際制定地方土地使用標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化和提高相關(guān)要求。對國家和地方尚未編制用地標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，國家和地方已編制用地標(biāo)準(zhǔn)但因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)有特殊要求需要突破標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，必須開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評價論證，合理確定用地規(guī)模。

五、發(fā)揮市場機(jī)制作用

（十五）發(fā)揮市場機(jī)制的激勵約束作用。深化國有建設(shè)用地有償使用制度改革，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，逐步對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)用地實(shí)行有償使用，縮小劃撥供地范圍。加快形成充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的土地市場價格機(jī)制，通過價格杠桿約束粗放利用，激勵節(jié)約集約用地。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。健全完善主體平等、規(guī)則一致、競爭有序的市場規(guī)制，營造有利于土地市場規(guī)范運(yùn)行、有效落實(shí)節(jié)約集約用地的制度環(huán)境。

（十六）鼓勵劃撥土地盤活利用。按照促進(jìn)流轉(zhuǎn)、鼓勵利用的原則，進(jìn)一步細(xì)化原劃撥土地利用政策，加快推進(jìn)原劃撥土地入市交易和開發(fā)利用，提高土地要素市場周轉(zhuǎn)率和利用效率。符合規(guī)劃并經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，原劃撥土地可依法辦理出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等有償使用手續(xù)。符合規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)后，原劃撥土地既可與其他存量土地一并整體開發(fā)，也可由原土地使用權(quán)人自行開發(fā)。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務(wù)、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，在一定時間內(nèi)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質(zhì)。

（十七）完善土地價租均衡的調(diào)節(jié)機(jī)制。完善工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)實(shí)施政策，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機(jī)制，提高工業(yè)用地價格，優(yōu)化居住用地和工業(yè)用地結(jié)構(gòu)比例。實(shí)行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制，重點(diǎn)推行工業(yè)用地長期租賃。加快制訂有利于節(jié)約集約用地的租金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)經(jīng)營周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導(dǎo)企業(yè)減少占地規(guī)模，縮短占地年期，防止工業(yè)企業(yè)長期大量圈占土地。進(jìn)一步完善土地價租稅體系，提高土地保有成本，強(qiáng)化對土地取得、占有和使用的經(jīng)濟(jì)約束，提高土地利用效率和效益。

六、實(shí)施綜合整治利用

（十八）推動城鄉(xiāng)土地綜合利用。在符合建設(shè)要求、不影響質(zhì)量安全和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，因地制宜推動城市交通、商業(yè)、娛樂、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開發(fā)建設(shè)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)提高開發(fā)強(qiáng)度和社會經(jīng)濟(jì)活動承載力。引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)通過技改、壓縮綠地和輔助設(shè)施用地，擴(kuò)大生產(chǎn)用地，提高工業(yè)用地投資強(qiáng)度和利用效率。推動農(nóng)村各類用地科學(xué)布局，鼓勵農(nóng)用地按循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式引導(dǎo)、組合各類生產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)土地復(fù)合利用、立體利用。結(jié)合永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，保留連片優(yōu)質(zhì)農(nóng)田和菜地，作為城市綠心、綠帶，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)和景觀等多重功能。

（十九）大力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與、利益共享、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，在嚴(yán)格保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)建筑和保持特色風(fēng)貌的前提下，規(guī)范有序推進(jìn)城鎮(zhèn)更新和用地再開發(fā)，提升城鎮(zhèn)用地人口、產(chǎn)業(yè)承載能力。結(jié)合城市棚戶區(qū)改造，建立合理利益分配機(jī)制，采取協(xié)商收回、收購儲備等方式，推進(jìn)“舊城鎮(zhèn)”改造；依法辦理相關(guān)手續(xù)，鼓勵“舊工廠”改造和產(chǎn)業(yè)升級；充分尊重權(quán)利人意愿，鼓勵采取自主開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)、收購開發(fā)等模式，分類推動“城中村”改造。

（二十）強(qiáng)化開發(fā)區(qū)用地內(nèi)涵挖潛。推動開發(fā)區(qū)存量建設(shè)用地盤活利用，鼓勵對現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造，提高土地利用強(qiáng)度。提高開發(fā)區(qū)工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，制訂各開發(fā)區(qū)畝均投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和最低單獨(dú)供地標(biāo)準(zhǔn)，并定期更新。推動開發(fā)區(qū)建設(shè)一定規(guī)模的多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，支持各類投資開發(fā)主體參與建設(shè)和運(yùn)營管理。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)的土地供應(yīng)，國家級和省級開發(fā)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房容積率超過1.2的，所需新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)由省級國土資源主管部門單列。各地可結(jié)合實(shí)際，制訂扶持標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)和鼓勵中小項(xiàng)目向標(biāo)準(zhǔn)廠房集中的政策，促進(jìn)中小企業(yè)節(jié)約集約用地。

（二十一）因地制宜盤活農(nóng)村建設(shè)用地。統(tǒng)籌運(yùn)用土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項(xiàng)目，推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，促進(jìn)農(nóng)村低效和空閑土地盤活利用，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村人居環(huán)境。土地整治和增減掛鉤要按照新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境改造的要求，尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、規(guī)劃先行、循序漸進(jìn)，保持鄉(xiāng)村特色，防止大拆大建；要堅(jiān)持政府統(tǒng)一組織和農(nóng)民主體地位，增加工作的公開性和透明度，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，確保農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民受益。在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)整村莊建設(shè)用地布局的，由省級國土資源部門統(tǒng)籌安排，納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理。

（二十二）積極推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾利用。按照生態(tài)文明建設(shè)和礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的要求，堅(jiān)持強(qiáng)化主體責(zé)任與完善激勵機(jī)制相結(jié)合，綜合運(yùn)用礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、土地復(fù)墾等政策手段，全面推進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，提高礦區(qū)土地利用效率。依法落實(shí)礦山土地復(fù)墾主體責(zé)任，確保新建在建礦山損毀土地及時全面復(fù)墾。創(chuàng)新土地管理方式，在集中成片、條件具備的地區(qū)，推動歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾和掛鉤利用，確保建設(shè)用地規(guī)模不增加、耕地綜合生產(chǎn)能力有提高、生態(tài)環(huán)境有改善，廢棄地得到盤活利用。

七、推動科技示范引領(lǐng)

（二十三）推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和模式。及時總結(jié)提煉各類有利于節(jié)約集約用地的建造技術(shù)和利用模式，完善激勵機(jī)制和政策，加大推廣應(yīng)用力度。要重點(diǎn)推廣城市公交場站、大型批發(fā)市場、會展和文體中心、城市新區(qū)建設(shè)中的地上地下空間立體開發(fā)、綜合利用、無縫銜接等節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，鼓勵城市內(nèi)涵發(fā)展；加快推廣標(biāo)準(zhǔn)廠房等節(jié)地技術(shù)和模式，降低工業(yè)項(xiàng)目占地規(guī)模；引導(dǎo)鐵路、公路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取措施，減少工程用地和取棄土用地；推進(jìn)鹽堿地、污染地、工礦廢棄地的治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)暗管改堿節(jié)地技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)土地循環(huán)利用。

（二十四）研究制定激勵配套政策。加大節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式的配套政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地價格等方面，制定鼓勵政策，形成節(jié)約集約用地的激勵機(jī)制。對現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目不改變用途前提下提高利用率和新建工業(yè)項(xiàng)目建筑容積率超過國家、省、市規(guī)定容積率部分的，不再增收土地價款。在土地供應(yīng)中，可將節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式作為供地要求，落實(shí)到供地文件和土地使用合同中。協(xié)助相關(guān)部門，探索土地使用稅差別化征收措施，按照節(jié)約集約利用水平完善土地稅收調(diào)節(jié)政策，鼓勵提高土地利用效率和效益。

（二十五）組織開展土地整治技術(shù)集成與應(yīng)用。加強(qiáng)土地整治技術(shù)集成方法研究，組織實(shí)施一批土地整治重大科技專項(xiàng)，選取典型區(qū)域開展應(yīng)用示范攻關(guān)。在土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)和土地修復(fù)中，綜合運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，推進(jìn)農(nóng)村土地整治和城市更新，修復(fù)損毀土地，保障土地可持續(xù)利用，提高節(jié)約集約用地水平。

（二十六）深入開展節(jié)約集約用地模范縣市創(chuàng)建。完善創(chuàng)建活動指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系和評選考核辦法，深化創(chuàng)建活動工作機(jī)制建設(shè)，定期評選模范縣市，引導(dǎo)開展節(jié)約集約示范省建設(shè)。以創(chuàng)建活動引導(dǎo)各地樹立正確的政績觀和科學(xué)發(fā)展理念；廣泛動員社會各方力量，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭、進(jìn)課堂。

八、加強(qiáng)評價監(jiān)管宣傳

（二十七）全面清查城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況。以第二次全國土地調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查為基礎(chǔ)，通過年度土地變更調(diào)查和年度城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)更新匯總，全面掌握城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)、布局、強(qiáng)度、密度等現(xiàn)狀及其變化情況。在此基礎(chǔ)上，各地可根據(jù)需要開展補(bǔ)充調(diào)查，為充分利用各類閑置、低效和未利用土地及開展節(jié)約集約用地評價考核提供詳實(shí)的建設(shè)用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二十八）全面推進(jìn)節(jié)約集約用地評價。持續(xù)開展單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地消耗下降目標(biāo)的年度評價。進(jìn)一步完善開發(fā)區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價，適時更新評價制度。部署開展城市節(jié)約集約用地初始評價，在初始評價基礎(chǔ)上開展區(qū)域和中心城區(qū)更新評價。加快建立工程建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評價制度，明確節(jié)地評價的范圍、原則和實(shí)施程序，通過制度規(guī)范促進(jìn)節(jié)約集約用地。

（二十九）加強(qiáng)建設(shè)用地全程監(jiān)管及執(zhí)法督察。全面落實(shí)土地利用動態(tài)巡查制度，超過土地使用合同規(guī)定的開工時間一年以上未開工、且未開工建設(shè)用地總面積已超過近五年年均供地量的市、縣，要暫停新增建設(shè)用地供應(yīng)。建立健全土地市場監(jiān)測監(jiān)管實(shí)地核查辦法，加大違法違規(guī)信息的網(wǎng)上排查和實(shí)地核查。充分運(yùn)用執(zhí)法、督察手段，加強(qiáng)與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等監(jiān)督或司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動，有效制止和嚴(yán)肅查處違法違規(guī)用地行為。

（三十）強(qiáng)化輿論宣傳和引導(dǎo)。充分利用多種媒體渠道和“6.25”土地日等活動平臺，廣泛宣傳我國土地資源國情和形勢，增強(qiáng)社會各界的資源憂患意識，促進(jìn)形成節(jié)約集約用地全民共識。深入宣傳全面落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高土地利用效率和效益的做法和典型經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)科普宣傳和人才培訓(xùn)，普及推廣節(jié)約集約用地知識。

推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是各級國土資源部門的中心工作和主要職責(zé)。各?。▍^(qū)、市）國土資源部門積極爭取黨委、政府的支持，結(jié)合實(shí)際制定細(xì)化方案和配套措施，認(rèn)真貫徹落實(shí)本指導(dǎo)意見。部機(jī)關(guān)各司局、各派駐地方的國家土地督察局及相關(guān)單位要結(jié)合職責(zé)，明確目標(biāo)任務(wù)、具體措施、責(zé)任分工和推進(jìn)時限，確保指導(dǎo)意見的落實(shí)。

本文件有效期為8年。

中華人民共和國國土資源部

2014年9月12日