國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)與工程院副院長(zhǎng)謝映霞：應(yīng)當(dāng)突出的重點(diǎn)是城市開發(fā)密度高的地區(qū)，交通運(yùn)輸特別繁忙的地段。不同的城市要因地制宜，不搞一刀切。

中冶京誠(chéng)工程技術(shù)有限公司副總經(jīng)理李躍飛：在避免相互干擾基礎(chǔ)上，綜合利用，統(tǒng)籌考慮軍用、民用、人防，同時(shí)前瞻性考慮公共設(shè)施與商業(yè)設(shè)施的綜合開發(fā)，推動(dòng)我國(guó)城市地下空間利用新格局。

大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥：政府主導(dǎo)，當(dāng)務(wù)之急是建立新機(jī)制。下一步，要考慮具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與建設(shè)運(yùn)營(yíng)，成本和收益的關(guān)系，地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位的市場(chǎng)化定價(jià)原則等。這是市場(chǎng)激活與否的關(guān)鍵，地方政府的規(guī)劃主導(dǎo)，要與有關(guān)部門的政策引導(dǎo)高度協(xié)調(diào)。

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見

國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

地下綜合管廊是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道。我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。為切實(shí)做好城市地下綜合管廊建設(shè)工作，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào)）有關(guān)部署，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化城市建設(shè)的要求，把地下綜合管廊建設(shè)作為履行政府職能、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容，在繼續(xù)做好試點(diǎn)工程的基礎(chǔ)上，總結(jié)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，逐步提高城市道路配建地下綜合管廊的比例，全面推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)。

（二）工作目標(biāo)。到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

（三）基本原則。

——堅(jiān)持立足實(shí)際，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極有序推進(jìn)，切實(shí)提高建設(shè)和管理水平。

——堅(jiān)持規(guī)劃先行，明確質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善技術(shù)規(guī)范，滿足基本公共服務(wù)功能。

——堅(jiān)持政府主導(dǎo)，加大政策支持，發(fā)揮市場(chǎng)作用，吸引社會(huì)資本廣泛參與。

二、統(tǒng)籌規(guī)劃

（四）編制專項(xiàng)規(guī)劃。各城市人民政府要按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，在地下管線普查的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類管線實(shí)際發(fā)展需要，組織編制地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限原則上應(yīng)與城市總體規(guī)劃相一致。結(jié)合地下空間開發(fā)利用、各類地下管線、道路交通等專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，合理確定地下綜合管廊建設(shè)布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等，明確建設(shè)規(guī)模和時(shí)序，綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，預(yù)留和控制有關(guān)地下空間。建立建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，明確五年項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。

（五）完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。根據(jù)城市發(fā)展需要抓緊制定和完善地下綜合管廊建設(shè)和抗震防災(zāi)等方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。地下綜合管廊工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)考慮各類管線接入、引出支線的需求，滿足抗震、人防和綜合防災(zāi)等需要。地下綜合管廊斷面應(yīng)滿足所在區(qū)域所有管線入廊的需要，符合入廊管線敷設(shè)、增容、運(yùn)行和維護(hù)檢修的空間要求，并配建行車和行人檢修通道，合理設(shè)置出入口，便于維修和更換管道。地下綜合管廊應(yīng)配套建設(shè)消防、供電、照明、通風(fēng)、給排水、視頻、標(biāo)識(shí)、安全與報(bào)警、智能管理等附屬設(shè)施，提高智能化監(jiān)控管理水平，確保管廊安全運(yùn)行。要滿足各類管線獨(dú)立運(yùn)行維護(hù)和安全管理需要，避免產(chǎn)生相互干擾。

三、有序建設(shè)

（六）劃定建設(shè)區(qū)域。從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。在交通流量較大、地下管線密集的城市道路、軌道交通、地下綜合體等地段，城市高強(qiáng)度開發(fā)區(qū)、重要公共空間、主要道路交叉口、道路與鐵路或河流的交叉處，以及道路寬度難以單獨(dú)敷設(shè)多種管線的路段，要優(yōu)先建設(shè)地下綜合管廊。加快既有地面城市電網(wǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)等架空線入地工程。

（七）明確實(shí)施主體。鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，優(yōu)化合同管理，確保項(xiàng)目合理穩(wěn)定回報(bào)。優(yōu)先鼓勵(lì)入廊管線單位共同組建或與社會(huì)資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì)，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)。

（八）確保質(zhì)量安全。嚴(yán)格履行法定的項(xiàng)目建設(shè)程序，規(guī)范招投標(biāo)行為，落實(shí)工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任，切實(shí)把加強(qiáng)質(zhì)量安全監(jiān)管貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過程，建設(shè)單位要按規(guī)定及時(shí)報(bào)送工程檔案。建立地下綜合管廊工程質(zhì)量終身責(zé)任永久性標(biāo)牌制度，接受社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)地下綜合管廊結(jié)構(gòu)類型、受力條件、使用要求和所處環(huán)境等因素，考慮耐久性、可靠性和經(jīng)濟(jì)性，科學(xué)選擇工程材料，主要材料宜采用高性能混凝土和高強(qiáng)鋼筋。推進(jìn)地下綜合管廊主體結(jié)構(gòu)構(gòu)件標(biāo)準(zhǔn)化，積極推廣應(yīng)用預(yù)制拼裝技術(shù)，提高工程質(zhì)量和安全水平，同時(shí)有效帶動(dòng)工業(yè)構(gòu)件生產(chǎn)、施工設(shè)備制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、嚴(yán)格管理

（九）明確入廊要求。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。各行業(yè)主管部門和有關(guān)企業(yè)要積極配合城市人民政府做好各自管線入廊工作。

（十）實(shí)行有償使用。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、成本和收益的關(guān)系，由地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位根據(jù)市場(chǎng)化原則共同協(xié)商確定。入廊費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本，以及各入廊管線單獨(dú)敷設(shè)和更新改造成本確定。日常維護(hù)費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護(hù)成本，以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對(duì)附屬設(shè)施使用強(qiáng)度等因素合理確定。公益性文化企業(yè)的有線電視網(wǎng)入廊，有關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)給予優(yōu)惠。由發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部制定指導(dǎo)意見，引導(dǎo)規(guī)范供需雙方協(xié)商確定地下綜合管廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成合理的收費(fèi)機(jī)制。在地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)初期不能通過收費(fèi)彌補(bǔ)成本的，地方人民政府視情給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。

（十一）提高管理水平。城市人民政府要制定地下綜合管廊具體管理辦法，加強(qiáng)工作指導(dǎo)與監(jiān)督。地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)單位要完善管理制度，與入廊管線單位簽訂協(xié)議，明確入廊管線種類、時(shí)間、費(fèi)用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，確保地下綜合管廊正常運(yùn)行。地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施管理由地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)，入廊管線的設(shè)施維護(hù)及日常管理由各管線單位負(fù)責(zé)。管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。

五、支持政策

（十二）加大政府投入。中央財(cái)政要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)，通過現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級(jí)人民政府要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級(jí)人民政府要加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排地下綜合管廊項(xiàng)目，并納入地方政府采購(gòu)范圍。有條件的城市人民政府可對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目給予貸款貼息。

（十三）完善融資支持。將地下綜合管廊建設(shè)作為國(guó)家重點(diǎn)支持的民生工程，充分發(fā)揮開發(fā)性金融作用，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度。將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍予以長(zhǎng)期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)，專項(xiàng)用于地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目。

城市人民政府是地下綜合管廊建設(shè)管理工作的責(zé)任主體，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確主管部門，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)具體工作；要將地下綜合管廊建設(shè)納入政府績(jī)效考核體系，建立有效的督查制度，定期對(duì)地下綜合管廊建設(shè)工作進(jìn)行督促檢查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會(huì)同有關(guān)部門建立推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織設(shè)立地下綜合管廊專家委員會(huì)；抓好地下綜合管廊試點(diǎn)工作，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的示范項(xiàng)目，經(jīng)驗(yàn)成熟后有效推開，并加強(qiáng)對(duì)全國(guó)地下綜合管廊建設(shè)管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。各管線行業(yè)主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同有序推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)。中央企業(yè)、省屬企業(yè)要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。

國(guó)務(wù)院辦公廳

2015年8月3日

意見內(nèi)容

新華社北京8月10日電 國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作。

《指導(dǎo)意見》指出，推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

《指導(dǎo)意見》明確，到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

《指導(dǎo)意見》從統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設(shè)、嚴(yán)格管理和支持政策等四方面，提出了十項(xiàng)具體措施。一是編制專項(xiàng)規(guī)劃。建立建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，明確五年項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃。二是完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。抓緊制定和完善地下綜合管廊建設(shè)和抗震防災(zāi)等方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。三是劃定建設(shè)區(qū)域。從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。四是明確實(shí)施主體。鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。五是確保質(zhì)量安全。嚴(yán)格履行法定的項(xiàng)目建設(shè)程序，落實(shí)工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任。六是明確入廊要求。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊，既有管線應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。七是實(shí)行有償使用。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。八是提高管理水平。管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。九是加大政府投入。中央財(cái)政要積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)，地方各級(jí)人民政府要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。十是完善融資支持。鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度，將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍，支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)。