政府采購項目結(jié)算問題及改進(jìn)

政府采購是財政支出改革的重要舉措之一，是供需雙方合法利益的有效保證手段。政府采購機(jī)構(gòu)是合法的組織者，要按照《政府采購法》的要求規(guī)范實(shí)施采購行為，滿足采購人的合理需求，同時也要保證供應(yīng)商的合法利益不受侵害。然而，由于資金審核制度和政府采購?？顚Ｓ霉芾碇贫确矫嫒源嬖谌毕?，導(dǎo)致采購中心對資金管理無能為力，有些采購中心沒有政府采購資金的管理權(quán)，涉及預(yù)算單位采購項目時，先由各分管的財政主管部門審定該項目的可行性，決定其是否可以納入計劃內(nèi)款項，審定以后，再由采購監(jiān)管部門負(fù)責(zé)采購人申報的采購項目資金情況審核，賬戶上有資金即予以下達(dá)采購計劃，而不管其是否被挪用，這些問題的存在使得政府采購面臨尷尬局面。

(一)?？顚Ｓ脤?shí)施困難的主要原因

政府采購當(dāng)事人都知道及時付款的重要性，它是政府采購形象樹立的基礎(chǔ)性保障，是法律得以正常實(shí)施的重要保證。目前絕大部分采購中心在合同款項的支付方面是成功的，有許多經(jīng)驗(yàn)可以吸取，但依然有少數(shù)地方在資金支付問題上存在薄弱環(huán)節(jié)，究其原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)財政資金緊張，政府采購預(yù)算不能執(zhí)行。有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政收入極其有限，部分地區(qū)為了搞政績工程，不惜大興土木，留下許多政府債務(wù)。新的工程還要上馬，老債尚未償還，惡性循環(huán)的態(tài)勢越來越嚴(yán)重。這些投資項目絕大部分是經(jīng)過政府采購或者工程招標(biāo)投標(biāo)的，于是矛盾集中反映在政府采購層面上，財政部門不能解決此問題，根本沒有資金搞政府采購預(yù)算，即使有了預(yù)算制度而且嚴(yán)格執(zhí)行編制項目，也無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的及時劃撥，實(shí)行政府采購專款專用制度便無從談起。

(2)監(jiān)管工作缺乏創(chuàng)新力度。針對客觀存在的付款困難的實(shí)際情況，監(jiān)管部門要及時調(diào)整工作思路，創(chuàng)新工作機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，不能有任何畏難情緒與保守思想。然而，少數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政不作為確實(shí)變相縱容了或者說擾亂了政府采購秩序，付款問題不能及時解決就是一個活生生的例證，不是不能為而是不作為，在這種環(huán)境下政府采購誠信制度就面臨著挑戰(zhàn)。

(3)采購機(jī)構(gòu)不能進(jìn)行采購資金的審核結(jié)算，卻承擔(dān)了供應(yīng)商不能及時付款的責(zé)任壓力。現(xiàn)在有一種傾向，凡是涉及資金審核的就得由財政部門說了算，但由于采購中心是采購項目的組織者，一旦供應(yīng)商不能及時取得工程款，往往都?xì)w罪于采購中心，采購中心其實(shí)是替監(jiān)管機(jī)構(gòu)“背黑鍋”。從具體的政府采購業(yè)務(wù)角度而言，付款審核應(yīng)該是采購中心份內(nèi)的事情，各地的積極探索也證明這種機(jī)制是有效的。但全國范圍內(nèi)還有不少采購監(jiān)管部門繼續(xù)把持資金的審核結(jié)算關(guān)，甚至出現(xiàn)一些極端的行為。采購中心負(fù)責(zé)合同資金的審核給付，要與政府采購的?？顚Ｓ弥贫染o密聯(lián)系在一起，要確保政府采購資金到位，否則將失去依托的基礎(chǔ)。采購中心負(fù)責(zé)政府采購，履行合同付款的職責(zé)，可以有效解決采購資金出口問題。只有充分擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的政府采購職能，才能分清執(zhí)行與監(jiān)管的職責(zé)，理順工作關(guān)系。

(4)對采購人延期或故意拖延付合同款行為缺乏有效的處罰手段。政府采購監(jiān)管要體現(xiàn)在相關(guān)制度的制定與嚴(yán)格執(zhí)行方面，針對實(shí)際問題要及時研究具體、可行的方案，對違法行為進(jìn)行預(yù)防性的全面監(jiān)控，解決政府采購操作工程中面臨的迫切需要解決的問題。對采購人的權(quán)力控制是《政府采購法》凌忽或者說過于概念化而缺乏操作性的薄弱環(huán)節(jié)。針對不付款的處罰措施只是責(zé)令改正。財政部門為了處罰其不能及時付款而停止一切財政撥款，致使其正常的行政職能因?yàn)槿狈Y金而無法開展，這樣的處罰措施實(shí)行起來難度很大。

(二)解決政府采購付款困難的方案

(1)制定針對采購人行為進(jìn)行控制的規(guī)章制度，全面約束采購人的不規(guī)范行為，維護(hù)政府采購的權(quán)威與秩序。根據(jù)《政府采購法》的框架性規(guī)定，在取得當(dāng)?shù)卣С值那疤嵯?，以政府發(fā)文的形式對采購人的不規(guī)范行為進(jìn)行制度約束，通過政府采購的形式對政府的政績工程進(jìn)行制度約束，以法代言，特別是對采購人不規(guī)范的付款行為要作出明確而具體的規(guī)定。合理安排資金調(diào)度，保持政府采購的計劃與政府項目實(shí)施的統(tǒng)一性，減少無原則的亂攤派安排，同時考慮到不可預(yù)見性因素，要留足一定量的后備資金，以便統(tǒng)籌安排一些項目，保證公共支出資金能夠滿足國家政策的需要。

(2)結(jié)合國庫支付改革，建立政府采購?？顚Ｓ弥贫龋接懼贫瓤尚行缘姆绞胶头椒ǎ「鞯爻晒Φ慕?jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并在實(shí)際工作中嚴(yán)格執(zhí)行這項規(guī)章制度。專款專用制度雖然在執(zhí)行時有一定的難度，但不要有任何畏難情緒，制度的規(guī)范是靠做出來的，而不是想出來的，可以說困難只是暫時的現(xiàn)象，一旦嚴(yán)格執(zhí)行形成定式后，推廣起來就沒有任何困難了。設(shè)立政府采購專款專用制度，規(guī)定所有采購項目在提出采購申請時，必須把項目預(yù)算款交付到指定的賬戶上，憑借收款憑證，監(jiān)管部門才能下達(dá)政府采購計劃，由采購中心分步驟實(shí)施。

(3)調(diào)整付款審核制度。政府采購付款作為業(yè)務(wù)工作的組成部分，本來應(yīng)該由采購中心負(fù)責(zé)辦理，這樣一來才能從體制上理順?？顚Ｓ弥贫鹊膶?shí)施基礎(chǔ)。但目前只有很少的采購中心承擔(dān)了這方面的義務(wù)，體制問題是政府采購要面對的重要課題，體制不順就會浪費(fèi)有限的采購資源。從監(jiān)管部門不得干涉政府采購具體業(yè)務(wù)的角度來說，應(yīng)該由采購中心負(fù)責(zé)合同的審核與支付，未按此體制運(yùn)行的要及時改正，返歸正途，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督付款過程，設(shè)置監(jiān)管平臺，保證權(quán)力控制，保證供應(yīng)商的權(quán)利不被剝奪。

(1)明確和優(yōu)化采購資金監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離，并強(qiáng)化印鑒分設(shè)制度。其具體做法為：在政府集中采購機(jī)構(gòu)和采購中心分別制定采購資金監(jiān)管、審核、預(yù)算把關(guān)與審查(稽核)等相關(guān)崗位職責(zé)，在政府采購監(jiān)督管理部門和政府有關(guān)行政主管機(jī)關(guān)制定嚴(yán)密的采購資金撥付和審核制度上力求更完善的機(jī)制，并可實(shí)施由紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、財政等組成的委派監(jiān)督(監(jiān)察)采購資金支付跟蹤問效工作機(jī)制，以確保政府采購資金支付環(huán)節(jié)的不相容職務(wù)的徹底分離。

(2)進(jìn)一步強(qiáng)化采購資金監(jiān)管財務(wù)審核制和“一把手”負(fù)責(zé)制，即所有的政府采購項目資金付款必須先經(jīng)過內(nèi)部財務(wù)主管審核、總會計和中心主任審核無誤后方可辦理付款手續(xù)。

(3)建立月末或季末采購資金集中審查核對制度，要求采購監(jiān)管部門、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在月末或季末將采購已支付款項與采購實(shí)際中標(biāo)、成交簽訂采購合同應(yīng)付款項進(jìn)行一一對照，絕不允許多付、超付、扣付供應(yīng)商采購資金的現(xiàn)象出現(xiàn)。

(4)堅持每月月底對采購預(yù)算的執(zhí)行情況、資金撥付情況和采購年度計劃執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，并寫出采購資金支出分析，對發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為應(yīng)進(jìn)行及時通報批評并責(zé)令其整改。

(5)精細(xì)化采購資金支出監(jiān)管責(zé)任制，按照采購資金支出管理的規(guī)定和要求，抓好對采購資金使用和撥付等各個環(huán)節(jié)權(quán)限與職責(zé)的監(jiān)督管理，做到各個環(huán)節(jié)之間信息共享、分權(quán)制衡，形成采購資金的環(huán)式監(jiān)控與監(jiān)督體系。

(6)進(jìn)一步細(xì)化采購資金支出的細(xì)節(jié)化管理層次，加大采購資金支出規(guī)范化約束力度，不斷提高具體經(jīng)辦采購資金付出人員各方面的素質(zhì)，從而增強(qiáng)對采購資金撥付時的控管能力，強(qiáng)化實(shí)際簽訂采購合同與應(yīng)付采購項目款項的核對工作，力求各方利益和合法權(quán)益不受損害并能得到有效保護(hù)。

(1)由中標(biāo)供應(yīng)商提出結(jié)算申請，經(jīng)由采購人同意后，連同政府采購項目檢測機(jī)構(gòu)證明、驗(yàn)收結(jié)算書、接受履行報告、質(zhì)量驗(yàn)收報告、合同約定的付款條件所要求的全部文件副本等有關(guān)文件一并報送政府采購管理機(jī)構(gòu)備案。

(2)政府采購管理機(jī)構(gòu)對采購人報送的撥款申請書及有關(guān)文件進(jìn)行審核。審核無誤后應(yīng)當(dāng)按照合同約定的金額和政府采購(付款)進(jìn)度，經(jīng)由政府采購資金專戶直接向中標(biāo)供應(yīng)商付款。

(3)單位申報采購計劃，政府采購管理部門審批后，采購單位(以下簡稱單位)需要辦理下列資金結(jié)算手續(xù)：①按照批復(fù)的采購金額，單位經(jīng)辦人員到政府采購中心(以下簡稱采購中心)開具收款收據(jù)，經(jīng)單位采購人員和負(fù)責(zé)人簽署意見后，由單位財務(wù)經(jīng)辦員辦理付款手續(xù)。②單位財務(wù)經(jīng)辦員填制結(jié)報單，附采購中心開出的收款收據(jù)，到會計結(jié)算中心辦理資金結(jié)算手續(xù)。③會計結(jié)算中心審核以后，開出“內(nèi)部存款結(jié)算單”，將資金從單位轉(zhuǎn)移到采購中心，采購中心與單位各執(zhí)一聯(lián)，據(jù)以登記銀行存款輔助賬。④采購貨物經(jīng)單位驗(yàn)收后，采購中心開出政府采購付款通知單，會計結(jié)算中心據(jù)以付款。⑤政府采購中心將采購貨物發(fā)票交單位，單位采購人員和負(fù)責(zé)人簽字后，由單位經(jīng)辦員填制結(jié)報單，報送會計結(jié)算中心，沖銷原預(yù)付款，同時記入經(jīng)費(fèi)支出、固定資產(chǎn)和固定基金賬，采購資金結(jié)算業(yè)務(wù)結(jié)束。

1.美國政府采購市場對外開放進(jìn)程

由于各國政府采購一般占GNP的10%左右，因此全球政府采購市場規(guī)模巨大，蘊(yùn)藏著無限的商機(jī)，對美國等發(fā)達(dá)國家有著非常大的吸引力。美國在努力把公平競爭、自由貿(mào)易的規(guī)則引入國際政府采購市場的同時，也積極對外開放本土的政府采購市場。

1979年4月12日，第一個規(guī)范政府采購的多邊框架協(xié)議——GATT的《政府采購協(xié)議》在日內(nèi)瓦簽訂，美國參加了這個協(xié)議。在接受WTO前身GATT的《政府采購協(xié)議》約束后，美國政府面向國際公開招標(biāo)的采購份額約有9%為外國供應(yīng)商獲得。上世紀(jì)80年代后期，日本經(jīng)濟(jì)開始趨于國際化，其經(jīng)濟(jì)國際化表現(xiàn)為：對外有充分的國際化，對內(nèi)則是閉塞的保護(hù)，日美貿(mào)易摩擦于是愈演愈烈。在美國“貿(mào)易制裁”的壓力下，日本制定了“關(guān)于市場準(zhǔn)入的實(shí)施辦法”，并對政府采購的招標(biāo)程序做了重大修改，從而使得美國企業(yè)進(jìn)入日本的速度加快，分得了日本政府采購市場中的一杯羹。

美國還積極推進(jìn)北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)政府采購市場的開放。北美自由貿(mào)易區(qū)的首要目標(biāo)是取消三國之間的關(guān)稅。由于美、加均為WTO《政府采購協(xié)議》的簽字成員，而墨西哥尚未加入?yún)f(xié)議。NAFTA的談判重點(diǎn)是為了使墨西哥向美加開放政府采購市場。

此外，美國還積極推動亞太經(jīng)合組織(APEC)成員國相互開放政府采購市場。美國在APEC政府采購領(lǐng)域談判中竭力促成簽署一項具有透明度、開放性和正當(dāng)程序的協(xié)議，謀求建立一種全新的成員間提供非歧視性的競爭性投標(biāo)機(jī)會的多邊機(jī)制，以便讓更多的美國企業(yè)通過公開、透明的投標(biāo)競爭進(jìn)入別國政府采購市場。而且美國在談判中，竭力鼓勵A(yù)PEC其他成員經(jīng)濟(jì)體加入WTO《政府采購協(xié)議》，并將此作為推進(jìn)APEC政府采購領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自由化的談判手段。在1994年APEC各國領(lǐng)導(dǎo)人會議上，各國同意在2010年前，將APEC建設(shè)成貿(mào)易和投資自由區(qū)。對于比較落后的成員，市場開放可以推遲到2020年。

但美國政府采購市場并不是自由地向所有國家開放?！睹绹Q(mào)易法案》規(guī)定，不允許政府部門向沒有和WTO、GPA組織簽署協(xié)定的國家采購商品和勞務(wù)。盡管美國是WTO《政府采購協(xié)議》的簽字國，但在政府采購中仍高度重視保護(hù)本國工業(yè)，如《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定聯(lián)邦政府在進(jìn)行物資采購和公共建設(shè)項目時，必須承擔(dān)購買美國制造的產(chǎn)品的義務(wù)。目前，《購買美國產(chǎn)品法》對世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》簽字國的限制雖已大大減少，但對未加入《政府采購協(xié)議》的國家仍然適用。

2.美政府采購國際化的借鑒

完善制度 配套改革 美國政府采購制度起步時間早，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，形成了比較完善的制度。既能維持政府日常辦公所需，又能很好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對許多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)起到了推動作用，具有明顯的示范效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，美國才逐步適應(yīng)國際形式，對外開放政府采購市場。我國政府采購制度剛剛推行不久，就面臨開放市場的壓力，完善相關(guān)制度因此尤其迫切。

政府采購制度的建立和完善需要其他方方面面改革的配套進(jìn)行。我們應(yīng)充分意識到，我國是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)尚未完全建立的前提下開始逐步建立政府采購制度的。作為政府采購主體之一的微觀基礎(chǔ)——企業(yè)沒有真正形成“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的硬約束機(jī)制；政府采購實(shí)體和采購主管部門的職能還沒有徹底轉(zhuǎn)變；各種市場主體的競爭環(huán)境和競爭條件不對等，使各類主體難以在同一起跑線上展開競爭，而且各市場競爭機(jī)會不均等，不平等的競爭必然導(dǎo)致不公平的結(jié)果，從而會使政府采購政策的公平競爭機(jī)制失靈。作為政府采購客體的要素市場發(fā)育也不夠充分，市場的信號機(jī)制不靈敏，而且還沒有形成一個統(tǒng)一的市場體系。這都成為政府采購制度完善的極大障礙。

漸進(jìn)策略逐步開放，美國的政府采購對外開放經(jīng)歷了一個漸進(jìn)的過程，開放的速度主要取決于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。而且政府采購市場的開放通常要遵循對等的原則，所以漸進(jìn)原則包括三方面的含義：時間上漸進(jìn)；開放地區(qū)漸進(jìn)；開放產(chǎn)業(yè)漸進(jìn)。時間上漸進(jìn)是指政府采購市場的開放經(jīng)過了一個比較長的時期，主要體現(xiàn)為逐步簽訂和加入一些多邊和雙邊協(xié)議。開放的地區(qū)漸進(jìn)是指政府采購市場對外開放是區(qū)別對待的，一般按對等的原則進(jìn)行，美國的政府采購市場也并非完全開放。開放的產(chǎn)業(yè)漸進(jìn)是指通常各國開放的都是較具有競爭力的產(chǎn)業(yè)，對國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)一般不開放，用政府采購來扶持這些幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了避免對國內(nèi)供應(yīng)商的過大沖擊，我國在開放政府采購市場方面要對開放的時間和產(chǎn)業(yè)順序謹(jǐn)慎研究，采取漸進(jìn)的策略逐步開放我國的政府采購市場。

世界市場是統(tǒng)一的，開放也是對等的，如果我國不開放國內(nèi)政府采購市場，我國企業(yè)也將失去國外龐大的市場。我國政府采購市場的開放是必然趨勢，但市場的開放一定要講究漸進(jìn)性和次序性。所以我國必須加強(qiáng)研究，依據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各行業(yè)的發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)政策的需要，確定市場開放的范圍和層次。先對外開放有一定競爭優(yōu)勢，能與跨國公司相抗衡并能抵抗外資入侵的行業(yè)，如計算機(jī)硬件、紡織等，后開放競爭力較弱的行業(yè)，如郵電、保險等。

推動引導(dǎo)發(fā)揮政府作用 在政府采購市場的開放中，美國政府發(fā)揮了積極的引導(dǎo)作用：一方面幫助本國供應(yīng)商、尤其是高科技的中小企業(yè)開拓國外市場；另一方面又積極扶持國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)它們的競爭力。在制定政府采購市場對外開放的策略上，政府也是主要的推動者。我國政府采購市場的開放也離不開政府對供應(yīng)商的幫助扶持，既要增強(qiáng)供應(yīng)商在政府采購國際市場的競爭力，又要保護(hù)好國內(nèi)的幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1、政府采購審計的必要性。

首先，建立政府采購制度，在達(dá)到強(qiáng)化財政監(jiān)督的同時，必須堅持審計監(jiān)督。即將出臺的《中華人民共和國政府采購條例》規(guī)定：在全國范圍內(nèi)建立政府采購制度后，強(qiáng)化了財政監(jiān)督職能；但巨額的財政支出和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動，更需要按照國家的法律法規(guī)依法進(jìn)行審計監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)看到，建立政府采購制度，加強(qiáng)財政監(jiān)督的同時還必須強(qiáng)化審計監(jiān)督。其次，建立政府采購制度后，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督職能。在世界范圍內(nèi)，政府采購行為中存在著不少貪污腐敗現(xiàn)象，一些財政專家主張利用公開招標(biāo)的方式加以遏制。但這只是一方面的約束，還需要利用審計職能進(jìn)行審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計“高層次監(jiān)督”的作用，使政府采購公開性更強(qiáng)，透明度更高。

2、政府采購審計的作用。

一是協(xié)助解決采購中所遇到的。在政府招標(biāo)采購過程中，運(yùn)用審計手段，可以防止某些漏洞的發(fā)生，監(jiān)督整個招標(biāo)采購過程，糾正不正確的操作和程序，確保采購財務(wù)支出的合理性。二是通過審計手段達(dá)到預(yù)定的采購效果，如達(dá)到經(jīng)濟(jì)的目的，以更好的方式交貨等。三是為以后的采購積累經(jīng)驗(yàn)。通過審計，可以政府采購中的成敗得失，為以后提高采購質(zhì)量服務(wù)。四是防止和查處政府采購中腐敗行為。

政府采購有四種基本類型：即購買、租賃、委托、雇用。其中，購買特指貨物所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的政府采購行為；租賃是在一定期限內(nèi)貨物的使用權(quán)和收益權(quán)由出租人向承租人即政府采購方轉(zhuǎn)移的行為；委托和雇傭是政府采購方請受托方或受雇人處理事務(wù)的行為，工程的招標(biāo)就屬于委托。