城市土地利用

城市土地利用的問題、原因及對策

城市土地利用的主要問題

舊城區(qū)大量存在，土地利用率低下

舊城區(qū)已經(jīng)成為城市土地低效利用的主要方面，有關資料顯示，我國城市土地約40%左右被低效利用，城市規(guī)劃整體容積率一般為0.4－0.45，而實際上我們的容積率不及規(guī)劃容積率的70%。一些城市的舊城區(qū)已有著相當長的歷史，一些房屋破舊不堪，長期空置，街巷縱橫交錯，給土地的合理、高效利用帶來不便。

新區(qū)建設貪大求洋，土地利用結構失衡

一些政府在畸形發(fā)展觀和政績觀的主導下，絕大部分都采取了拼資源的發(fā)展方式，一些政府的領導熱衷于新城區(qū)、開發(fā)區(qū)等建設，熱衷于搞大片房地產(chǎn)開發(fā)。另一方面，一些工業(yè)企業(yè)以較低價格受讓土地使用權后，往往是使用一部分，閑置一部分，有些企業(yè)甚至在廠區(qū)內(nèi)搞大面積的綠化，土地利用率極低。

住宅用地供應不合理，房地產(chǎn)空置率高

房地產(chǎn)行業(yè)極度膨脹，極大地刺激了政府。由于政府追求片面的土地收益，對房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)方向也不加以任何控制，導致關系普通群眾切身利益的安居房供應不足，大面積的高檔商品房因購買力不夠出現(xiàn)閑置。

城市土地低效利用的原因分析

造成以上三方面問題的原因是多方面的，既有技術方面的，也有主觀思想方面的。我國是一個人口眾多的國家，人均耕地不足世界平均水平的四分之一，土地國情的現(xiàn)狀必須要引起我們思想上的高度重視。

城市土地利用主觀原因

政府畸形發(fā)展觀。一些政府領導往往不堅持科學發(fā)展觀和群眾觀，他們往往考慮的是在任期內(nèi)的政績和短期利益，都熱衷于搞大開發(fā)、大建設。一些地方政府采取了所謂的“出讓金返還”、“捆綁房地產(chǎn)項目”等手段，繼續(xù)拼資源，由于低廉的土地取得成本不足以讓企業(yè)的學會合理和節(jié)約利用土地，在一定程度上縱容了工業(yè)企業(yè)用地寬打寬用，多用地、用好地。誘使一些工業(yè)企業(yè)想方設法受讓土地，使用少部分囤積閑置大部分，一有合適的機會就變相轉讓。

政府職能缺位導致低效用地。雖然法律法規(guī)對土地閑置規(guī)定了處置的辦法，但在實際執(zhí)行中由于受地方利益的保護，政府職能部分往往不能很好地執(zhí)行政策，同時也沒有能形成一套有效的土地批后集約利用評價體系。雖然在供地環(huán)節(jié)對土地投資強度、容積率、建筑密度等進行了形式意義上審查，但企業(yè)一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。對是否達到必要的投資強度、容積率、建筑密度等，國土、建設、規(guī)劃部門缺少必要的制約措施。

規(guī)劃不合理導致低效用地。由于規(guī)劃滯后、規(guī)劃意識淡簿等方面的原因，一些建設存在規(guī)劃布局不夠合理的問題，一些邊邊角角的土地由于規(guī)劃原因處于低效利用和不合理利用的狀態(tài)，土地資產(chǎn)價值不能充分顯現(xiàn)。一些地方由于只注重新城區(qū)的建設，導致一些區(qū)位條件好的舊城區(qū)長期得不到改造和利用。

城市土地利用客觀原因

根據(jù)建設部《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》，居住、工業(yè)、道路廣場和綠地四大類主要用地比例：居住用地20%－32%，工業(yè)用地15%－25%，道路廣場用地8%－15%，綠地8%－15%，這四類用地綜合占比為60%－75%。通過查閱有關城市地籍調(diào)查成果報告發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)城市上述四類主要用地不符合國家標準，存在“兩低兩高”的現(xiàn)象，綠地占比、公共建筑用地占比偏低，房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地占比較高。由于土地利用結構性的不合理，導致房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地供過于求，閑置浪費、低效利用等現(xiàn)象客觀存在。

資金不足影響舊城改造。與發(fā)展新城區(qū)相比，舊城改造既費時又費錢，同樣建設一片新城區(qū)，改造老城區(qū)的費用是前者的幾倍甚至十幾倍，而且時間更長，傳統(tǒng)居住方式難以一下改變。對舊城區(qū)的普通群眾來講，一些人也不愿意進行舊城區(qū)改造，一是因為居高不下的房價讓一部分人在改善居住環(huán)境后，也同時背負著數(shù)額不菲的住房貸款壓力，二是由于傳統(tǒng)的居住習慣，舊城區(qū)一些單門獨院的居民不愿意改變居住現(xiàn)狀，對舊城區(qū)改造不是很積極。

推進城市土地集約利用的幾點建議

一是堅持有保有壓

積極推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，提升土地利用總體規(guī)劃的地位。調(diào)整項目供地時序，對城市基礎設施等重點工程項目、高新技術項目、重大外資項目、重大工業(yè)技改項目和解決“住房難”建設項目優(yōu)先供地；對不符合產(chǎn)業(yè)政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重復建設項目堅決停止供地。進一步加強行業(yè)投資管理，實行行業(yè)投資規(guī)模最低標準制度，對投資額小于最低行業(yè)投資規(guī)模的建設項目，充分利用閑置廠房等資源，不再單獨供地。

二是提高供地門檻

防止土地粗放利用，嚴格控制城市發(fā)展權。我國的土地國情決定我們不能無限制地擴大城市建成區(qū)面積。執(zhí)行建設項目用地控制指標制度，對項目用地按照單位面積投資強度、容積率和行政辦公及生活服務設施用地所占比例三項指標進行控制。把城市發(fā)展權分為決策權和實施權，將城市發(fā)展決策權納入人大代表大會及其常委會的審議內(nèi)容，城市發(fā)展實施權由政府組織。

三是建立激勵機制

鼓勵優(yōu)先使用存量土地，建立城市土地集約利用評價體系。一是政府國土部門要結合土地利用總體規(guī)劃、城市建設總體規(guī)劃制定詳細的土地集約利用指標體系。出臺專門政策，鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規(guī)劃條件下調(diào)整用途，做到有地優(yōu)用。加強批后土地集約利用評價，發(fā)展、國土、建設、規(guī)劃等部門建立批后土地定期評價制度，對達不到規(guī)定集約利用指標，在整改寬限期內(nèi)仍無法達到要求的，國土部門有權收回多余的土地，建設、規(guī)劃部門不認定工程竣工，發(fā)展部門取消有關投資優(yōu)惠政策。

四是推進城市土地整理

鼓勵合理利用地下空間。土地整理應以提高城市土地利用率，改善城市生態(tài)環(huán)境為目的，體現(xiàn)城市土地整理的社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益。城市土地整理應充分調(diào)動政府、普通業(yè)主等社會各個層面的積極性?？梢栽囆械叵驴臻g有償使用。積極鼓勵用地單位充分利用地下空間，明確用地單位利用自有土地建造地下停車庫，面向社會提供停車服務的，只要不進行分割轉讓、銷售或長期租賃的，可以給予相應優(yōu)惠條件使用；對用地單位利用地下空間從事其他經(jīng)營性活動，依法須有償使用的，其出讓金按一定比例的基準地價收取。

以上是對土地節(jié)約和集約利用工作的一些看法，但是土地節(jié)約和集約利用涉及面廣、審批環(huán)節(jié)多。因此，必須在政府統(tǒng)一領導下，協(xié)調(diào)投資、規(guī)劃、建設、土地等部門，各司其職，綜合管理。2100433B

開發(fā)建設提高了土地的使用價值，土地的經(jīng)濟屬性在很大程度上決定城市的土地利用。一般說來，地價是隨著離市中心距離的增加而降低，市中心區(qū)土地價格高,導致建筑物向高密度和高層發(fā)展,而城市外圍地區(qū)地價較低，建筑物密度和高度也較低。但實際的城市土地利用除考慮地價因素外，政府還要根據(jù)環(huán)境質量、生活需要和發(fā)展方向做出規(guī)劃，從而產(chǎn)生相應的城市地域結構和用地結構。

城市用地大致可歸納為：①工業(yè)用地，各種工礦企業(yè)、車間、工場、 建筑基地，以及廠區(qū)內(nèi)的附屬動力、供水、倉儲設施和廠區(qū)外專用線、 專用碼頭、 附屬設施和各種排渣堆場等。②對外交通運輸用地，包括鐵路、公路干線和各種站場及附屬設施，港口碼頭陸域和飛機場用地及附屬設施，汽車運輸及附屬設施等。③倉庫用地，為城市生產(chǎn)和居民生活供應服務的以及為國家儲備、中轉設置的倉庫、堆場及附屬設施用地。④市政公用設施用地，包括水廠、污水處理廠、煤氣站、公共停車場、火葬場等以及城市防洪、排水等工程構筑物用地。⑤生活居住用地，包括中心商業(yè)區(qū)、居住區(qū)以及附屬的市內(nèi)道路、廣場、公共建筑、庭院、綠地等建設用地。⑥大專院校、科研機構用地。⑦風景綠化地區(qū)，即城市風景區(qū)、名勝古跡、 文物保護區(qū)等。⑧行政機構用地，包括市政機構和駐市國家各級行政機構、社會團體等用地。⑨特殊用地，包括軍事、監(jiān)獄、看守所及外交使團用地、宗教用地等。一般來說，城市工業(yè)用地、生活居住地、公共設施用地和綠地是重要的城市用地因素。

不同類型的城市具有不同的土地利用方式。例如：工業(yè)類型的城市其工業(yè)用地比重較大；風景旅游城市則綠化用地所占的比重較高。城市土地利用是否合理，關系到城市合理發(fā)展、人口容量、城市環(huán)境保護和城市建設中節(jié)約用地等重大問題，是城市地理學和城市經(jīng)濟學研究的重要課題，也是城市規(guī)劃和城市管理的基本課題之一。

《礦業(yè)城市土地利用與生態(tài)演化》以礦業(yè)城市土地利用為核心，對礦業(yè)城市土地利用變化主要特征及其變化的作用機制進行理論研究，構建了礦業(yè)城市土地利用變化機制的一般理論框架，并以江蘇省典型礦業(yè)城市——徐州市為分析樣本，充分利用RS與GIS技術，圍繞土地利用變化“過程、格局、機制、效應”這一科學命題，系統(tǒng)分析礦業(yè)城市土地利用時空變化過程與格局特征，綜合研究資源、經(jīng)濟、技術、交通、社會等因素對礦業(yè)城市土地利用變化的影響，并從生態(tài)系統(tǒng)視角分析礦業(yè)城市土地利用變化的生態(tài)環(huán)境效應。

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《城市土地利用與規(guī)劃》集合了董黎明教授學術生涯中公開發(fā)表的43篇論文。按內(nèi)容將其劃分為地理學、城市與區(qū)域規(guī)劃、城市土地利用和房地產(chǎn)四部分：地理學部分的文章包括地理學在工業(yè)布局中的應用、城市地理學、地理學與城市規(guī)劃的關系等內(nèi)容；城市規(guī)劃部分的文章包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、不同時期城市及城市規(guī)劃發(fā)展趨勢等；城市土地利用部分的文章包括了在城市土地有償使用制度下土地經(jīng)濟評價、分等定級以及提高土地利用效率等；房地產(chǎn)部分文章主要內(nèi)容是房地產(chǎn)估價和我國住房制度等。

《城市土地利用與規(guī)劃》不僅體現(xiàn)了董黎明教授的主要研究成果和學術思想，同時也反映了30年來我國地理學學科緊密結合社會經(jīng)濟發(fā)展形勢，在城市土地利用和規(guī)劃方向的演變，可供城市規(guī)劃、土地利用、人文地理等專業(yè)的科研人員和高校師生閱讀。