建管合一

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長 黃艷

各地在“多規(guī)合一”方面的工作積極性是值得肯定的,但也出現(xiàn)了對“多規(guī)合一”認(rèn)識不太統(tǒng)一的問題。“多規(guī)合一”是規(guī)劃的統(tǒng)籌,把發(fā)展的目標(biāo)、空間的劃定以及實時監(jiān)管能夠銜接起來。

“多規(guī)合一”在全國層面上、省區(qū)層面上和市縣層面上,要解決的問題、工作方法以及工作的重點是不同的。對此,建議:

一、 全國層面的“多規(guī)合一”,現(xiàn)在已經(jīng)形成了全國的主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃,這三個綜合性規(guī)劃基本涵蓋了發(fā)展政策、城鎮(zhèn)布局以及資源環(huán)境保護(hù)這三個最基本的國土空間、政策和管理的內(nèi)容。建議在全國層面上不要再增加更多規(guī)劃,其他的專項規(guī)劃包括交通規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等可以作為專項規(guī)劃的補充。

二、 省區(qū)層面上的“多規(guī)合一”,建議實現(xiàn)在省區(qū)層面上的統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一空間坐標(biāo)、統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

三、 市縣層面上的“多規(guī)合一”,最重要的是“兩規(guī)合一”,其他的規(guī)劃都還好辦。建議建設(shè)信息的協(xié)同平臺,提高審批效率;落實好規(guī)劃的實施政策,如果規(guī)劃的實施是分散的、多元的,容易出現(xiàn)城市病問題。同時,建議把實施的配套率作為今后施策的重點。

“開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上”被寫進(jìn)了政府工作報告。毋庸置疑，地下綜合管廊必須要建，早建比晚建有利。然而，地下綜合管廊建設(shè)構(gòu)成因素錯綜復(fù)雜，又與百姓生活和城市安全息息相關(guān)，“重地下”不是口號，若“摸著石頭過河”、以目標(biāo)為導(dǎo)向盲目開工，損失將不可估量?？茖W(xué)的規(guī)劃、完善的制度、健全的政策、充足的資金和排除萬難的決心，缺一不可。建設(shè)地下綜合管廊須先謀而后動。

投入高不高？整體效益說了算

據(jù)有關(guān)部門測算，地下綜合管廊建設(shè)分為廊體和管線兩部分，每公里廊體投資大約8000萬元、管線入廊需要4000萬元，每公里總造價達(dá)到1.2億元。

“每公里1.2億元”，是什么概念？全國政協(xié)委員、江西省九江市副市長盧天錫將這個數(shù)字進(jìn)行了形象化描述。“按照國家現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，修建1公里40米寬的城市道路，包括征地拆遷和配套設(shè)施在內(nèi)，大概需要6000萬元。按這個計算，‘地下1公里’是‘地上1公里’的兩倍。”為了讓記者更直觀地了解地下綜合管廊建設(shè)的投資規(guī)模，這位分管城市建設(shè)工作多年的副市長換了另一種測算方法:“1.2億元，基本上是一個中小城市建設(shè)1平方公里新區(qū)的所有基礎(chǔ)設(shè)施的投資總和。”

“許多城市的路面常常是‘你挖了我填，你填好我再挖’，粗放的建設(shè)模式極大地浪費了國民財富。”全國政協(xié)委員、北京市市政工程設(shè)計研究總院副院長劉勇認(rèn)為，這個投資不算高。“從地下綜合管廊全生命周期產(chǎn)生的整體社會效益來看，這個投資是值得的，而且是必要的。”地下綜合管廊既可以保障城市生命線的安全、提高城市綜合承載能力，又能提高地下空間資源利用率。

錢從哪里來？社會資本請進(jìn)來

盧天錫建議，一方面，要通過專項資金、財政補貼、以獎代補等各種方式，加大中央對地下綜合管廊建設(shè)的資金投入力度，調(diào)動各級地方政府建設(shè)的積極性；另一方面，建立地下綜合管廊建設(shè)運營回報體系，明確收費標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)社會資本參與的積極性，同時出臺優(yōu)惠政策，鼓勵支持管線產(chǎn)權(quán)單位共同出資建設(shè)地下綜合管廊，從而逐步改變政府單獨投資地下綜合管廊的建設(shè)模式，使企業(yè)成為建設(shè)和運營的主體，掃清社會資金入市的市場障礙。

據(jù)劉勇介紹，地下綜合管廊建設(shè)在歐洲的多國已有百年歷史，建設(shè)投資模式相對成熟。法國、英國等建設(shè)費用由政府承擔(dān)，以出租的形式提供給管線單位，租金做日常維護(hù)之用。在日本，建設(shè)資金由道路管理者與管線企業(yè)共同分擔(dān)，后期的運營管理還是采取道路管理者與各管線企業(yè)共同維護(hù)管理的模式。“以繳費入廊為例，繳納多少才合理？我們國家各個省市情況不一，需要通過認(rèn)真調(diào)研并結(jié)合自己的實際情況來確定。”

政策全不全？標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃待完善

一條30公里的城市道路，建成5公里就可以使用5公里；一個城市的地下綜合管廊，只建好某一段并不能把管線有效連接起來投入使用。不僅如此，從施工角度看，地下綜合管廊建成后再對其進(jìn)行修正十分困難。“這就要求我們在開工之前做好規(guī)劃設(shè)計。”談及地下綜合管廊的規(guī)劃設(shè)計，劉勇語重心長:“從分段建設(shè)到最后連接成網(wǎng)，這是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如果沒有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計就盲目開工建設(shè)，將會造成巨大浪費。”

規(guī)劃滯后、標(biāo)準(zhǔn)欠缺，是業(yè)內(nèi)對地下綜合管廊建設(shè)的普遍擔(dān)憂。

“廊道里面能跑車”、“廊道里可并排擺放兩輛小汽車”等報道不時見諸報端。地下綜合管廊需不需要建這么寬？建多大才合理？“應(yīng)該在現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善出臺城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，制訂相對統(tǒng)一、更加具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以更好地指導(dǎo)各地進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)，否則很容易‘走歪’。”盧天錫建議，在加快試點工作并總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)加速地下綜合管廊建設(shè)相關(guān)配套政策措施的出臺，給建設(shè)、管理等各方以明確的指導(dǎo)和規(guī)范。

統(tǒng)籌城市地下管線與地上空間的一體化發(fā)展同樣重要。九三學(xué)社中央建議，各地政府要綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，編制地下空間利用專項規(guī)劃，注重地下管線與地面功能布局、土地利用和相關(guān)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)，合理確定地下管線的空間位置、規(guī)模、走向等，加強與過街通道、人防、地鐵軌道、商業(yè)設(shè)施等地下設(shè)施的銜接，充分發(fā)揮規(guī)劃對地上、地下空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控職能，并作為編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和地下管線建設(shè)規(guī)劃的基本依據(jù)，實現(xiàn)復(fù)合型的地上地下立體開發(fā)建設(shè)。

實施難不難？只在一念間

把不同部門的管道集中在一個管廊里，這項工作會涉及多少個部門和單位？業(yè)內(nèi)人士給出的答案是：幾十乃至上百個。

“多數(shù)管線單位屬于央管和省管單位，對地方政府而言，協(xié)調(diào)各管線單位的難度確實很大。”盧天錫說。長期以來，管線所有單位條塊分割、各自為政，如今要統(tǒng)一入廊，部門之間、系統(tǒng)之間、新舊管線之間……協(xié)調(diào)難度可想而知。

應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的法規(guī)，建立管線建設(shè)的實施和管理機制，厘清各部門的權(quán)責(zé)，避免管線建設(shè)各自為政。九三學(xué)社中央建議，各地應(yīng)盡快搭架規(guī)劃建設(shè)部門牽頭的多方聯(lián)席會議制度，及時公布管線建設(shè)的相關(guān)信息，協(xié)商解決管理維護(hù)過程中出現(xiàn)的問題，實現(xiàn)地下管線建設(shè)的共建共享，避免道路的重復(fù)開挖；或成立職能機構(gòu)，負(fù)責(zé)地下管線數(shù)據(jù)的收集、整理、更新和利用，建立城市地下管線數(shù)字化管理系統(tǒng)，對地下管線數(shù)據(jù)信息進(jìn)行集中統(tǒng)一管理；配合信息管理部門開展地下管線信息的技術(shù)開發(fā)和綜合利用，為各專業(yè)管線的運行和維護(hù)提供信息支撐，實現(xiàn)資源共享。此外，各地還應(yīng)制訂相關(guān)的運作、監(jiān)督與激勵機制，理順關(guān)系、健全職能、統(tǒng)一程序、規(guī)范行為。

“歐洲國家100多年前做的事情，我們到現(xiàn)在還做不了么？”全國政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳副廳長揭新民說，“我們的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、規(guī)劃水平、技術(shù)條件完全可以支撐地下綜合管廊建設(shè)。所以，建不建得成、建不建得好，是理念問題。”

一個功在當(dāng)代、利在千秋的工程自然不會輕松完成。地下綜合管廊建設(shè)，前路必然艱辛。不盲目、不急躁，科學(xué)規(guī)劃、循序漸進(jìn)，嚴(yán)格按照規(guī)劃堅持不懈、扎扎實實地一步一步前行，目標(biāo)定能達(dá)成。