PPP叢書：政府和社會資本合作項目會計核算案例簡介

內(nèi)容簡介

《PPP叢書：政府和社會資本合作項目會計核算案例》分為六部分：緒論主要介紹PPP主要運作方式、相關的現(xiàn)行會計準則及會計核算概述；第一章介紹污水處理廠項目會計核算案例；第二章介紹高速公路項目會計核算案例；第三章介紹生活垃圾衛(wèi)生填埋場項目會計核算案例；第四章介紹垃圾焚燒發(fā)電項目會計核算案例；附錄主要是財政部和國際財務報告解釋委員會發(fā)布的與PPP業(yè)務直接相關的企業(yè)會計準則解釋公告和國際財務報告解釋公告。 《PPP叢書：政府和社會資本合作項目會計核算案例》可供PPP項目參與方包括政府部門、社會資本、金融機構(gòu)、研究機構(gòu)進行參考。2100433B

珙縣政府和社會資本合作項目工作操作流程

為積極穩(wěn)妥、合法合規(guī)推進政府和社會資本合作項目試點工作，根據(jù)《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《四川省財政廳、四川省發(fā)展和改革委員會關于印發(fā)<四川省政府與社會資本合作項目推進辦法>的通知》（川財金〔2015〕82 號）和《珙縣人民政府關于開展政府和社會資本合作試點工作的實施意見》（珙府發(fā)〔2015〕8號）等文件精神，結(jié)合實際，特制定珙縣政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）項目工作的操作流程。

一、主要目的

規(guī)范全縣各級、各部門組織實施PPP 項目在識別、準備、采購、執(zhí)行和移交5個階段、19個步驟的程序方法。

二、基本原則

PPP 項目實施按照“政府統(tǒng)籌、部門實施、PPP辦協(xié)調(diào)、社會資本參與”的原則規(guī)范操作。

三、操作流程

（一）項目識別。

1．項目發(fā)起。

（1）項目儲備。各行業(yè)主管部門、各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府每季度將本行業(yè)、本地區(qū)的基礎設施和公共服務類項目進行評估篩選后，報縣發(fā)展改革局、縣PPP辦公室，由縣發(fā)展改革局召集相關部門依據(jù)區(qū)域國民經(jīng)濟和相關產(chǎn)業(yè)政策開展項目初審，通過初審的項目進入縣發(fā)展改革局和縣PPP辦公室建立的項目儲備庫備選。

（2）政府（部門）發(fā)起。已納入PPP項目儲備、且具備實施條件的項目，由行業(yè)主管部門或事業(yè)單位以《關于將***項目采用PPP模式實施的請示》，報請縣政府審批。請示內(nèi)容包括但不限于：

①項目概況。

項目名稱、項目類型（新建、改建或存量）、建設地點、項目前期工作介紹、建設內(nèi)容、計劃開工和完工時間、計劃總投資。

②擬采用運作方式。

PPP合作模式選擇（見附件2）、合作期限、項目收入來源方式（使用者付費、可行性缺口補助和政府付費）、是否成立項目公司、項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)；社會資本投資回報率建議；是否委托社會中介機構(gòu)代理等。

③新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

（3）社會資本發(fā)起。社會資本可以項目建議書的方式向縣財政局（PPP辦公室）推薦潛在PPP項目。建議書內(nèi)容參照政府發(fā)起項目請示文件。

2．項目審批（縣政府）。

縣政府領導批轉(zhuǎn)縣財政局（PPP辦公室）牽頭，開展物有所值評價和財政承受能力論證。

（1）物有所值評價（PPP辦公室或中介機構(gòu)）。

縣財政局（PPP辦公室）會同行業(yè)主管部門，或委托中介機構(gòu)，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。按規(guī)定定量評價工作可根據(jù)實際情況開展或不開展。

①定性評價：重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。

②定量評價：主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

（2）財政承受能力論證（PPP辦公室或中介機構(gòu)）。

對部分政府付費或政府補貼的項目，由縣財政局牽頭或委托中介機構(gòu)依據(jù)《財政部關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金〔2015〕21號）要求，開展財政承受能力論證，論證標準為“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。

（3）審議通過（縣政府）。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，經(jīng)縣政府會議，對單位提出擬采用PPP模式實施的請示進行審議，審議通過后，可進入項目準備階段。

（二）項目準備。

1．管理架構(gòu)組建。

縣政府負責項目的全面領導工作；PPP辦公室、縣發(fā)展改革局、縣審計局、縣政府法制辦及相關職能單位負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作。政府或其授權(quán)的有關職能部門、事業(yè)單位或鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

2．實施方案編制（項目實施機構(gòu)）。

縣政府會議審議通過的項目，須由項目實施機構(gòu)組織編制項目實施方案（實施方案編制主要內(nèi)容見附件3）。

3．實施方案審批（縣政府）。

項目實施方案編制完成后，由PPP辦公室會同縣發(fā)展改革局、相關行業(yè)主管部門對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核。項目實施方案經(jīng)縣政府審批同意后，方可進入項目采購階段。

（三）項目采購。

項目采購由項目實施機構(gòu)負責組織，也可委托具備資質(zhì)的社會中介機構(gòu)代理。

1．資格預審（項目實施機構(gòu)）。

（1）項目實施機構(gòu)發(fā)布資格預審公告，并編制資格預審文件，資格預審公告經(jīng)縣政府及縣委常委會同意后在“四川政府采購網(wǎng)”上發(fā)布，提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

（2）資格預審的評審報告提交財政局（PPP辦公室）備案。

（3）項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構(gòu)應在實施方案調(diào)整后重新組織資格預審；項目經(jīng)過重新資格預審后合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。

2．采購文件編制（項目實施機構(gòu)或中介機構(gòu)）。

（1）項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

（2） 項目實施機構(gòu)在編制采購文件過程中，應組織社會資本進行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會。

3．采購方式及執(zhí)行（項目實施機構(gòu)）。

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照《政府采購法》和《財政部關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）等法律法規(guī)執(zhí)行。

項目采用競爭性磋商方式開展采購的，按《財政部關于印發(fā)〈政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法〉的通知》（財庫〔2014〕214號）和《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》（財庫〔2015〕124號）執(zhí)行。

4．談判與合同簽署（縣政府、項目實施機構(gòu)、社會資本方）。

（1）根據(jù)《珙縣人民政府辦公室關于成立PPP項目采購結(jié)果確認談判工作組的通知》（珙府辦函〔2015〕160號），由縣政府針對正在實施的項目，成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組，按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為預中標、成交社會資本。

（2）確認談判完成后， 項目實施機構(gòu)應當在預中標、成交社會資本確定后10個工作日內(nèi)，與預中標、成交社會資本簽署確認談判備忘錄，并將預中標、成交結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應文件及有關補遺文件和確認談判備忘錄擬定的項目合同文本在“四川政府采購網(wǎng)”上進行公示，公示期不得少于5個工作日。項目合同文本涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。

（3）項目實施機構(gòu)應當在公示期滿無異議后2個工作日內(nèi)，將中標、成交結(jié)果在“四川政府采購網(wǎng)”上公告，同時發(fā)出中標、成交通知書。

（4）項目實施機構(gòu)應當在中標、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標、成交社會資本簽訂經(jīng)縣人民政府審核同意的PPP項目合同。

（5）需要為PPP項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署PPP項目合同，或者簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同。

（6）項目實施機構(gòu)應當在PPP項目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將PPP項目合同在“四川政府采購網(wǎng)”上公告，但PPP項目合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

（四）項目執(zhí)行。

1．項目公司設立（縣政府、社會資本方）。

（1）社會資本可依法設立項目公司。

（2）政府可指定相關機構(gòu)依法參股項目公司。

（3）項目實施機構(gòu)和縣財政局（PPP辦公室）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

2．融資管理及項目實施（縣政府、社會資本方、項目公司）。

（1）項目融資由社會資本或項目公司負責。

（2）縣財政局（PPP辦公室）和項目實施機構(gòu)應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉(zhuǎn)移。

3．績效監(jiān)測與支付（縣政府、項目實施機構(gòu)）。

（1）項目實施機構(gòu)應監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，對于建設項目須參與項目設計、施工全過程，嚴格組織項目驗收，經(jīng)驗收合格后才能進入運營階段；同時，項目實施機構(gòu)須定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報縣財政局（PPP辦公室）備案。

（2）項目合同中涉及的政府支付義務，由縣財政局結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。

（3）政府的支付義務由項目實施機構(gòu)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知縣財政局向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

4．中期評估（縣政府、項目實施機構(gòu)）。

（1）在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構(gòu)應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

（2）項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合作期限每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報縣財政局（PPP辦公室）備案。對項目實施明顯存在滯后或存在其他較大問題的，可根據(jù)情況適時啟動評估監(jiān)管機制。

（3）政府相關職能部門應根據(jù)國家相關法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責，重點關注公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等。

（4）政府、社會資本或項目公司應依法公開披露項目產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量、項目經(jīng)營狀況等相關信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。

（五）項目移交。

1．移交準備（縣政府、項目實施機構(gòu)）。

（1）項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。

（2）項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準等。

（3）項目實施機構(gòu)應當在項目合作期限屆滿前2-3年，結(jié)合中期評估對項目運營狀況、資產(chǎn)負債情況、民事糾紛及其他遺留問題進行全面清理，督促項目公司依照合同約定妥善處理或整改。

2．性能測試（縣政府、項目實施機構(gòu)）。

（1）項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。

（2）項目移交工作組應委托具有相關資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估，作為確定補償金額的依據(jù)。

（3）項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。性能測試結(jié)果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。

3．資產(chǎn)交割（縣政府、項目實施機構(gòu)、社會資本方）。

社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關工作。

4．績效評價（縣政府或PPP辦公室）。

項目移交完成后，縣財政局（PPP辦公室）應組織有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結(jié)果。

四、本操作流程自發(fā)文之日起執(zhí)行

財政部政府和社會資本合作中心（PPP中心）主要承擔政府和社會資本合作（PPP）相關的政策研究、咨詢培訓、能力建設、融資支持、信息統(tǒng)計和國際交流等工作。具體職責包括：

（一）收集整理國內(nèi)外PPP相關的理論與案例分析，研究PPP項目實踐中政府采購、預算管理、投融資機制、風險控制等問題。

（二）制定PPP操作指引、合同指南，協(xié)助政府篩選適用PPP的行業(yè)、選擇合適的PPP模式、制定規(guī)范的PPP項目流程等，開展PPP示范項目建設。

（三）開展咨詢培訓，在PPP項目識別、評估、招標采購、合同管理等環(huán)節(jié)，為政府提供技術支持；開展培訓提高PPP工作人員的業(yè)務能力。

（四）通過股權(quán)、貸款和擔保等方式支持PPP項目融資，推動融資便利化。

（五）建立PPP信息平臺，完善統(tǒng)計制度。

（六）開展與國際組織和機構(gòu)的PPP工作合作與交流。