項目預(yù)算產(chǎn)生背景

項目預(yù)算最初是在19世紀(jì)60 年代由美國國防部首創(chuàng)的，其后曾一度流行。

制定規(guī)劃和制定預(yù)算分別進行的傳統(tǒng)　按照慣例，美國國防部的軍事計劃和預(yù)算工作是兩種互不通氣的工作。前者屬于參謀長聯(lián)席會議和各軍種計劃部門的職責(zé)；后者屬于審計長的職責(zé)。每年制訂預(yù)算，按職能分成如下幾類：軍事人員、作戰(zhàn)與維修、采購研究、研制、試驗和評定，以及軍事工程。而制定軍事規(guī)劃時則采用另一完全不同的分類，即按軍種和任務(wù)分類，例如，戰(zhàn)略報復(fù)、地面防空、反戰(zhàn)爭，等等。在制訂軍事計劃時，并不考慮可以獲得的資源，因此這些預(yù)計的費用往往大大超過總統(tǒng)提交國會的預(yù)算數(shù)字。此外，軍事計劃主要是由軍種自搞的，從而部隊、武器系統(tǒng)以及工作安排的優(yōu)先次序在很大程度上根據(jù)每個軍種的任務(wù)來確定的，而不是根據(jù)國防部的總?cè)蝿?wù)來確定的。

這種按職能安排的預(yù)算，雖然適用于許多其他問題，但并不能把力量集中放到與任務(wù)有關(guān)的部隊和軍事計劃上去，而后者恰是國防部高級管理層最關(guān)心的一項決策工作。此外，這種按職能安排的預(yù)算并不能提供直接說明武器系統(tǒng)的費用同軍事效用之間的關(guān)系的數(shù)據(jù)。并且，由于預(yù)算的時間往往只限于一年，所以它也不能說明所提出的計劃中各段時間加起來的總用。

因此，國防部長每年總是面臨這樣的境遇：在審查預(yù)算的幾星期內(nèi)，沒有充分資料的情況下，需要對部隊和計劃作出重要決定。由于抉擇時只對許多重大的和長期的資源問題作猜測和估算，所以作出的決定往往很不熟，或是在沒有全面地考慮各種方案下就作出決定。這些決定往往導(dǎo)致預(yù)算的“額外追加”，或是在大量投資后全部取消計劃。

更有甚替，國防部過去一直有這樣的傾向，即只是絕對地敘述軍事需求而不考慮費用。但是任何武器系統(tǒng)的軍事效率和軍事價值，絕對不能孤立來考慮，而是應(yīng)當(dāng)聯(lián)系到費用予以綜合考慮。此外，在資源有限的世界里還應(yīng)當(dāng)聯(lián)系到資源的其他各種用途來考慮。只有聯(lián)系費用來考慮效益，軍需才富有意義。

為了消除制定規(guī)劃和制定預(yù)算分別進行的這種傳統(tǒng)方式的弊端，需要取一種將二者結(jié)合在一起進行的方法，這就是項目預(yù)算法。

項目預(yù)算各個職業(yè)都會有項目預(yù)算。

項目的計劃和預(yù)算（Program Planning and Budgeting，縮寫為PPB）簡稱項目預(yù)算，是一種主要應(yīng)用于政府部門的將規(guī)劃一計劃—預(yù)算結(jié)合在起的系統(tǒng)控制方法。為了消除制定規(guī)劃和制定預(yù)算分別進行的這種傳統(tǒng)方式的弊端，項目預(yù)算將兩者有機的結(jié)合起來，尋求最有效地調(diào)配資源，以實現(xiàn)目標(biāo)的系統(tǒng)方法。它通過對各種可能的方案進行成本—效益分析，選取實現(xiàn)目標(biāo)的最佳途徑。成本—效益分析是對不同方案實現(xiàn)目標(biāo)的效果與其所需要的成本進行綜合的對比分析，然后根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來選取最佳方案。由于這種方法強調(diào)的是目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的規(guī)劃，以及按規(guī)劃的項目或方案撥款而不是按職能部門上年的預(yù)算基數(shù)增加或減少一定的比例，所以它克服了各種預(yù)算（包括企業(yè)預(yù)算）中所共有的缺點，擺脫了過分地受會計期時間框框的限制。

項目預(yù)算主要適用于政府部門和事業(yè)單位，但對企業(yè)尤其是大型企業(yè)也同樣適用。

項目預(yù)算法基本上是一種尋求最有效地調(diào)配資源以實現(xiàn)目標(biāo)的系統(tǒng)法。由于這種方法強調(diào)的是目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的規(guī)劃，以及是按規(guī)劃的項目方案撥款而不是按職能部門上年的預(yù)算基數(shù)增加或減少一筆開支，所以它克服了各種預(yù)算（包括企業(yè)預(yù)算）中所共有的缺點，擺脫了過分地受會計期（月度、季度、年度）時間框框的限制。

項目預(yù)算法強調(diào)選取實現(xiàn)目標(biāo)的最佳途徑，也就是要對各種可能的方進行費用效果分析。因為規(guī)劃中的失誤是不能通過其后的計劃和預(yù)算來彌補的。所謂費用效果分析，即是對不同方案實現(xiàn)目標(biāo)的效果和所需的費用進綜合的對比分析，然后根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)來選取最佳方案。選擇的標(biāo)準(zhǔn)可能是：

以最少的費用實現(xiàn)一個既定的目標(biāo)，或是以現(xiàn)有的資源實現(xiàn)最大的效果。常要采用數(shù)學(xué)模型對費用和效果的變化模式以及費用和效果的關(guān)系進行走化描述。

項目預(yù)算雖然主要適用于政府部門和事業(yè)單位，但對企業(yè)尤其是大型業(yè)也同樣適用。事實上，在許多大型企業(yè)中，也不同程度地存在制定計劃制定預(yù)算脫節(jié)的現(xiàn)象。制定預(yù)算一般是企業(yè)財務(wù)部門的職責(zé)，而制定計劃是企業(yè)的計劃部門和各個職能部門的工作。財務(wù)部門在制定預(yù)算時，由于受時間和其他條件的限制，很少能夠搞清技術(shù)開發(fā)、工程、銷售、人事等部門計劃的實際經(jīng)費需要，而這些部門為了自身的利益，也有意夸大實際的經(jīng)費需要。

此外，按會計科目編制預(yù)算是很難制訂出合理標(biāo)準(zhǔn)的。例如差旅費、印刷及辦公用品費、描圖費、售后服務(wù)費、教育培訓(xùn)費等，如果不是從計劃的角度，逐項確定然后加以匯總則是很難說清楚總支出到底應(yīng)該是多少的。因此采用項目預(yù)算法能夠在一定程度上改善這種狀況。

應(yīng)用項目預(yù)算法中存在的問題：

通常，項目預(yù)算法在那些基本上是以項目為其實現(xiàn)目標(biāo)的部門，例如國防部、水利部、電力部、煤炭部等，有可能發(fā)揮比較好的作用。但對大多政府機構(gòu)和事業(yè)單位而言，要推行項目預(yù)算法還存在著以下一些問題。

（一）這些部門通常缺少明確的、具體的目標(biāo)。顯然，誰也不可能為模糊不清的目標(biāo)制定規(guī)劃、計劃和預(yù)算。

（二）現(xiàn)行的會計制度也與實行項目預(yù)算的要求不相適應(yīng)。美國國防的做法是對傳統(tǒng)的預(yù)算科目進行了改造，使之與計劃的分類取得一致，從可以用一個系統(tǒng)來完成對計劃和預(yù)算的財政檢查。但對大多數(shù)的政府部門事業(yè)單位來說，這樣做的困難很大。一種解決的辦法是建立兩套帳目：一是按項目進行核算的帳目；一套是按現(xiàn)行會計制度進行核算的帳目，然后這兩套帳目之間建立一種轉(zhuǎn)換關(guān)系。

（三）政府部門或事業(yè)單位中的預(yù)算人員習(xí)慣于傳統(tǒng)的做法。他們不放棄年度預(yù)算的慣例和程序而改變?yōu)檩^長期的項目預(yù)算。

（四）缺乏一整套進行費用效果分析的目標(biāo)體系和方法體系，也是影響項目預(yù)算法推行的一個主要障礙。

所有這一切可能使人們覺得任務(wù)艱巨。事實當(dāng)然也是如此。但是在有管理這樣主要和困難的領(lǐng)域里既然出現(xiàn)了一個很有意義的預(yù)算手段，就不當(dāng)束之高閣，棄之不用。作為發(fā)展健全的政府部門和事業(yè)單位預(yù)算工作的戰(zhàn)略性開端，花點力氣試行項目預(yù)算法是值得的。至少，能夠認(rèn)識到應(yīng)當(dāng)將劃一計劃—預(yù)算結(jié)合在一起就是一個很大的進步。

費用預(yù)算有兩種基本方法：自上而下方法和自下而上方法 。采用哪一種方法，主要與項目組織的決策系統(tǒng)有關(guān)。

（1）自上而下的項目預(yù)算

這種方法主要依賴于中上層項目管理人員的經(jīng)驗和直覺（判斷）。這些經(jīng)驗和判斷可能來自于歷史數(shù)據(jù)或相關(guān)項目的現(xiàn)實數(shù)據(jù)。首先，由項目的上層和中層管理人員對項目的總體費用、構(gòu)成項目的子項目費用進行估計，這些估計的結(jié)果給予低層的管理人員，在此基礎(chǔ)上他們對組成項目或子項目的任務(wù)和子任務(wù)的費用進行估計。然后向下一級傳遞，直到最底層。

這種預(yù)算方法的是，當(dāng)上層的管理人員根據(jù)他們的經(jīng)驗進行的費用估計分解到下層時，可能會出現(xiàn)下層人員認(rèn)為上層的估計不足以完成相應(yīng)任務(wù)的情況。這時，下層人員不一定會表達出自己的真實觀點，不一定會和上層管理人員進行理智地討論，從而得出更為合理的預(yù)算分配方案。在實際中，他們往往只能沉默地等待上層管理者自行發(fā)現(xiàn)問題并予以糾正，這樣往往會給項目帶來諸多問題，有時甚至導(dǎo)致項目失敗。

人們通常認(rèn)為，項目預(yù)算的過程是一個零和博弈，一方的獲得意味著另一方的損失。其間充斥著權(quán)利的爭奪和激烈的競爭。

自上而下方法的優(yōu)點主要是總體預(yù)算往往比較準(zhǔn)確。其次，由于在預(yù)算過程中，總是將既定的預(yù)算在一系列工作任務(wù)間分配，避免了某些任務(wù)獲得了過多的預(yù)算而某些重要任務(wù)又被忽視的情況。

（2）自下而上的項目預(yù)算

自下而上方法要求運用WBS對項目的所有工作任務(wù)的時間和預(yù)算進行仔細考察。最初，預(yù)算是針對資源（團隊成員的工作時間和原材料）進行的，然后才轉(zhuǎn)化為所需要的經(jīng)費。所有工作任務(wù)估算的總體匯總就形成了項目總體費用的直接估計。項目經(jīng)理在此之上再加上適當(dāng)?shù)拈g接費用（如管理費用、不可預(yù)見費等）以及項目要達到的利潤目標(biāo)就形成了項目的總預(yù)算。

自下而上的預(yù)算方法要求全面考慮所有涉及到的工作任務(wù)。和自上而下預(yù)算方法一樣，自下而上預(yù)算方法也要求項目有一個詳盡的WBS。自下而上預(yù)算方法也涉及到一定的博弈形勢。例如，當(dāng)基層估算人員認(rèn)為上層管理人員會以一定比例削減預(yù)算時，他們就會過高估計自己的資源需求。這樣又會使得高層管理人員認(rèn)為下層的估算含有水分，需要加以削減，從而陷入一個怪圈。

自下而上預(yù)算的優(yōu)點是，基層人員更為清楚具體活動所需的資源量。而且由于預(yù)算出自于基層人員之手，可以避免引起爭執(zhí)和不滿。

項目預(yù)算表一般包括：時間，單位，項目，費用，材料，蓋章等等。

作為部門預(yù)算的重要組成部分，項目支出預(yù)算除具備部門預(yù)算的基本特點外，還具有以下特點：

1、目的性：項目有一個明確的目標(biāo)，以完成部門特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展為目標(biāo)。

2、鮮明性：由于各部門職能不同，每個項目有區(qū)別于其他項目的特點和內(nèi)容。

3、時限性：每個項目有明確的開始時間和結(jié)束時間。項目支出預(yù)算中，項目分為經(jīng)常性項目、跨年度項目和一次性項目，跨年度項目和一次性項目都有明確的項目實施時限，經(jīng)常性項目雖然是持續(xù)性項目，但一旦項目預(yù)算單位的職能和目標(biāo)發(fā)生變化，那么經(jīng)常性項目也將隨之結(jié)束。

4、專業(yè)性：項目預(yù)算是單位職能的體現(xiàn)，從編制、評審、執(zhí)行和后期監(jiān)督考評，都是以業(yè)務(wù)部門為主體的，具有很強的專業(yè)性。

5、專一性：項目預(yù)算的資金必須?？顚Ｓ?，不得用于其他用途。

6、風(fēng)險性：項目的實施受很多外界因素影響，不同的項目在預(yù)算期間都可能面臨著各種風(fēng)險和不利因素，存在風(fēng)險性。

7、擇優(yōu)性：在對申報的項目進行充分論證和嚴(yán)格審核的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)年財力狀況，按照輕重緩急和項目預(yù)期成果進行排序。

8、規(guī)范性：項目支出預(yù)算必須遵循一定的管理程序，相對于基本支出預(yù)算，項目支出預(yù)算要經(jīng)歷編制、評審、執(zhí)行、控制、評價等階段，每個階段都要按照規(guī)定的格式和程序進行。

1.集中反映部門職能，既突出工作重點，又兼顧全局。項目支出預(yù)算是以各部門為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)為內(nèi)容，要求并在法律賦予部門的職能范圍內(nèi)編制。同時，隨著項目支出預(yù)算具體到使用單位和具體項目，要按規(guī)定的支出內(nèi)容分解、細化到每一個支出細目，各部門工作職能在項目支出預(yù)算的編制內(nèi)容中得到集中體現(xiàn)。項目支出預(yù)算要求在確保正常業(yè)務(wù)工作開展的同時，將各類項目按照輕重緩急的原則進行排序，突出了預(yù)算年度預(yù)算編制部門的工作重點，又確保了部門職能的正常發(fā)揮。

2.將部門發(fā)展的目標(biāo)與國家發(fā)展方向相統(tǒng)一。政府部門職能是管理國家和社會公共事務(wù)，因此項目支出預(yù)算是以國家政策方針和經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)的，項目支出預(yù)算的實施要求各部門要以國家政策方針和發(fā)展目標(biāo)為編制項目支出預(yù)算為前提，將本部門發(fā)展目標(biāo)與國家發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一，將局部利益與整體利益相統(tǒng)一，更好地發(fā)揮國家公共事業(yè)的職能。

3.實現(xiàn)短期利益與中長期發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)。部門預(yù)算具有前瞻性，是為國家和部門實現(xiàn)一定時期目標(biāo)和長期持續(xù)發(fā)展服務(wù)的。項目支出預(yù)算的實施，使部門在編制年度項目支出預(yù)算時必須考慮國家一定時期內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃和部門中長期發(fā)展規(guī)劃，避免了舊的項目支出預(yù)算管理中重視短期經(jīng)濟利益，忽略長期規(guī)劃的缺點，使短期項目支出內(nèi)容與中長期發(fā)展規(guī)劃相一致，達到實現(xiàn)最終發(fā)展目標(biāo)的目的。

4.明確了項目管理的權(quán)責(zé)劃分。項目支出預(yù)算管理的各項制度進一步明確了計劃、項目決策、管理、實施、監(jiān)督評價等各類主體的權(quán)利與責(zé)任，強化責(zé)任制，加強監(jiān)督，逐步建立決策、實施、監(jiān)督相互獨立、相互制約的管理體制。

5.提高了項目管理水平和效率。項目支出預(yù)算管理制度是以項目庫、項目執(zhí)行、項目監(jiān)督、項目驗收、項目績效考評為內(nèi)容的科學(xué)的項目支出預(yù)算管理體系，強化了項目決策的科學(xué)化和民主化，推進項目管理的制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)了項目管理的公正和公開。避免了舊的項目管理體制中項目管理混亂的狀況，提高了項目支出預(yù)算的使用效益。