2016廣東省地方政府整體績效評價報告

中國社科院近日一份報告顯示，中國的資產(chǎn)負債表總體上相對健康，但結構上仍存在局部風險，其中地方政府的杠桿率偏高是主要因素之一。截至2014年末，地方政府總負債30.28萬億元，地方融資平臺借債占較大比重。

由中國社會科學院國家金融與發(fā)展實驗室編制的《中國國家資產(chǎn)負債表2015——杠桿調(diào)整與風險管理》(下稱“報告”)日前在北京正式發(fā)布。其中，地方政府資產(chǎn)負債表是報告重要的組成部分。

報告認為，和發(fā)達經(jīng)濟體相比，我國地方政府債券規(guī)模雖然比較大，但是占地方政府債務的比重還比較小。隨著以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制的構建，未來政府債券將成為地方政府舉債的最主要的方式。而現(xiàn)在來看，債券市場的培育迫在眉睫。

地方去杠桿、中央加杠桿

報告顯示，截至2014年末，地方政府總資產(chǎn)108.2萬億元，總負債30.28萬億元，凈資產(chǎn)77.92萬億元。

從負債方看，占比較大的兩項分別是借入款項和債券融資。目前來看，在這兩項中，與地方融資平臺相關的銀行貸款、城投債以及基建信托仍然占有較大比重。

不過，報告強調(diào)，盡管從資產(chǎn)負債表的視角看，地方債務風險總體可控，但考慮到資產(chǎn)可交易性的差異，尤其是考慮到占據(jù)絕對比重的土地資產(chǎn)的變現(xiàn)能力問題，這一凈資產(chǎn)規(guī)模還不能作為衡量地方政府抵御債務風險能力的有效標準。

報告指出了地方政府債務需要關注的風險點：債務增速仍然較高；籌資結構趨向復雜化；債務集中到期償付的流動性風險不容忽視；區(qū)域和部門的局部風險值得關注；現(xiàn)有償債基礎具有一定的不可持續(xù)性；或有債務的風險敞口正在擴大。

該報告的作者之一、中國社會科學院經(jīng)濟研究所宏觀經(jīng)濟室主任常欣表示，其中，債務集中償付的流動性風險是地方債面臨整個風險中最值得關注的。“對比審計署的兩次審計結果，可以看出，到期債務的償付年度分布是在延后的，存在著借新還舊的情況。近年來為了應對流動性風險，對于借新還舊給了比較明確的官方的背書，是不是能夠真正地解決風險？此外，再融資的壓力上升的趨勢是值得關注的。”她說。

報告稱，中國的資產(chǎn)負債表總體上相對健康，但結構上仍存在局部風險，其中地方政府的杠桿率偏高是主要因素之一。與之對應，中國的居民部門以及中央政府都還有加杠桿的空間?；谶@種結構，在去杠桿過程中，嘗試通過杠桿調(diào)整與杠桿轉移來化解局部風險，就成為一個可行的政策選擇。

目前，我國地方政府杠桿率為42.7%，而中央政府的杠桿率僅為15.1%。因此，政策當局的調(diào)整思路是：地方去杠桿、中央加杠桿。報告稱，這種轉移存在客觀可能性，地方債務置換就是實例。此外，從地方融資平臺貸款轉向政策性金融機構負債(如國開行)，也是另一種形式的由地方向中央轉移杠桿。

打造中國版“市政債”

“是時候還城投債以本來面目了，這樣反而有助于提高地方政府的融資效率，并有效降低成本。”報告提到。

根據(jù)43號文，要對地方政府融資平臺進行清理，這意味著，從前既享受企業(yè)債的高息，又有地方政府信用背書的“優(yōu)良品種”城投債將退出歷史舞臺。

但是，報告提出了為“城投債”正本清源，打造中國版“市政債”的建議。

根據(jù)審計署報告，截至2013年6月，在地方政府10.89萬億元負有償還責任的債務中，企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券合計5289.06億元，占比4.86%。若再加上6146.28億元地方政府債券，合計1.14萬億元，占比10.5%。雖然債券的體量比較大，但是所占的比例比較小。對比之下，美國的情況截然不同。

截至2014年9月末，美國地方政府債務總額5.01萬億美元，其中市政債2.89萬億美元，占比57.7%，應付養(yǎng)老金款項1.29萬億美元，占比25.7%，商業(yè)應付款8162億美元，占比16.3%，貸款只有165億美元，占比0.3%。

報告認為，這在很大程度上是因為地方政府的資本性支出期限長，而只有債券才能夠提供長期負債，銀行很難提供大額的長期貸款。報告提出，數(shù)字的反差帶來的思考有：一是建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機制方向是正確的。二是城投債已為市政債鋪路。中國應致力于改善債務來源結構，減少銀行貸款，在還城投債以本來面目的同時，增加債券所占比重，并降低對影子銀行的依賴。

“其實不必太過擔心給地方政府打開市政債的口子，因為絕大部分城投債的性質(zhì)其實與市政債無異，只是沒有按照市政債來對待、來管理而已。”報告中寫道。

中國社會科學院學部委員、原副院長李揚表示，新老地方債需要劃斷。“以后再也沒有過去的融資平臺，有的劃撥企業(yè)，政府這塊都定預算，這樣資產(chǎn)負債表今后會有很大的變化。”

他透露，新老地方債的劃斷問題目前正在走法律程序，預計今年8月全國人大常委會將會給出結果。

亟須培育市場

未來，隨著以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制的構建，以及融資平臺公司政府融資職能剝離，地方政府債券的占比預計將會明顯提高。

該報告的編寫人之一、中信證券董事總經(jīng)理高占軍在24日的報告發(fā)布現(xiàn)場表示，未來地方政府債券將成為地方政府債務所占比重最大的部分，因此債券市場的建設是當下亟須解決的重點。

“現(xiàn)在明確地方政府債置換的規(guī)模3月份出來1萬億，6月份出來1萬億，兩萬億已經(jīng)確定了；根據(jù)最新的數(shù)據(jù)已經(jīng)發(fā)了1.2萬億，剩下的量不多了。7月份又有傳聞，后面可能還會有第三批的地方政府債的置換。解決地方政府債務的問題，無論通過置換的方式還是其他的方式，是不是需要一個統(tǒng)籌的規(guī)劃？這件事情是不是要給市場和各方參與者一個確定性的預期？”高占軍表示。

李揚也表示，地方債是很復雜的，比如說評級問題，有的是沒有評級，或者形同虛設。沒有信用等級，看不出風險，看不出收益，沒有辦法算賬。“過去做了就占便宜了，就認了。如果是市場化的話，一定有地方政府是不能發(fā)債的，沒有這個信用。”

“地方政府債券在未來會是一個非常龐大的市場，這個市場本身在中國債券市場體系里一定會非常的重要。我們開始做地方債券發(fā)行和置換的時候有沒有考慮過怎么樣培育這個市場？”高占軍表示，這一市場不是解決短期問題，十幾萬億地方債置換至少若干年才能結束，而地方政府新增的債務也要通過這個市場解決。