漢中城鎮(zhèn)規(guī)劃建筑設計院

近年來，漢中市不斷加強城鎮(zhèn)規(guī)劃建設工作，相繼出臺了《漢中市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃》、《漢江盆地串珠式城鎮(zhèn)生態(tài)景觀帶建設概念性規(guī)劃》、《漢江綜合整治工程控規(guī)技術要點》以及《加強漢江串珠式城鎮(zhèn)群建設的指導意見》，提出了“盆地聚集、中心做大、兩翼伸展、沿江發(fā)展”的城鎮(zhèn)建設總體思路。各縣區(qū)按照全市統(tǒng)一部署，積極編制了沿江詳細規(guī)劃，從沿江道路交通、生態(tài)景觀、建筑空間形態(tài)、風貌特色等方面進行合理布局，確定了沿江道路、跨江橋梁、堤頂路等基礎設施的建設規(guī)模和內(nèi)容，落實了沿江建筑風格色彩、退后紅線和空間形態(tài)等引導要求，為逐步建成服務設施完善、環(huán)線交通連接、生態(tài)景觀優(yōu)美的沿江串珠式城鎮(zhèn)帶奠定了基礎。美麗鄉(xiāng)村建設方面，按照《關于啟動美麗鄉(xiāng)村風景線建設的通知》的要求，各縣區(qū)在繼續(xù)抓好100個市級示范村、20個旅游精品村的基礎上，啟動了10條美麗鄉(xiāng)村風景線建設。同時，按照“面上清潔、線上靚麗、點上出彩”要求，注重發(fā)揮自然山水、田園風光、特色產(chǎn)業(yè)、地域文化等優(yōu)勢，突出風景線路規(guī)劃、重要節(jié)點村莊建設規(guī)劃等內(nèi)容，加快編制美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和10條美麗鄉(xiāng)村風景線規(guī)劃，合理布局旅游基礎設施和公共服務設施項目，科學指導風貌特色塑造和生態(tài)景觀建設，著力打造獨居魅力的美麗鄉(xiāng)村風景示范線，使其成為漢中全域旅游的一張閃亮名片。

近日，漢中市又召開了城鎮(zhèn)規(guī)劃建設專項工作會議，對漢中市沿江串珠式城鎮(zhèn)帶、重點鎮(zhèn)建設以及美麗鄉(xiāng)村建設等工作進行了研究和部署。漢中市政府要求各級各有關部門深刻認識沿江鎮(zhèn)修建性詳規(guī)、美麗鄉(xiāng)村風景線規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃以及省市重點示范鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作的重要意義和緊迫性，保障人員和經(jīng)費，在確保質量的前提下，按照項目優(yōu)先、效率優(yōu)先、效果優(yōu)先的原則，加快規(guī)劃編制步伐，在規(guī)劃編制上要有前瞻性、系統(tǒng)性，接地氣。要牢固樹立大局意識，齊心協(xié)力，密切配合，結合各自職能和重點項目建設，按照“捆綁使用、各記其功”的原則，整合行業(yè)系統(tǒng)的項目、資金和政策，加大對重點鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設的支持力度，圓滿完成今年的城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設任務。

為全面推進漢中新型城鎮(zhèn)化建設步伐，著力解決新型城鎮(zhèn)化建設中領導干部知識儲備不足、理論與實踐脫節(jié)、辦法欠缺等突出問題，5月26日至30日漢中市委組織部、黨校和市建規(guī)局聯(lián)合舉辦了漢中市新型城鎮(zhèn)化專題培訓班。省住建廳巡視員張文亮在培訓班上以“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”為題進行了授課。

在5月26日的開班儀式上，該市市委組織部副部長王平安主持開班儀式，市委常委、副市長王隆慶做了專題輔導。在集中授課階段，陜西理工學院教授梁中效、省委黨校教授胡衛(wèi)華分別就中國文化與城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化研究進行了專題授課，市建規(guī)局局長楊清輝就漢中新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃做了案例式教學。學員們到漢中市漢臺區(qū)武鄉(xiāng)鎮(zhèn)和南鄭縣圣水鎮(zhèn)、寶雞市眉縣湯峪鎮(zhèn)、興平市西吳鎮(zhèn)和馬嵬驛鎮(zhèn)、渭南市富平縣莊里鎮(zhèn)及楊凌示范區(qū)五泉鎮(zhèn)進行實地觀摩學習，并圍繞“新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化”進行了小組討論。

記者了解到，本次培訓對該市各縣、區(qū)分管城建工作的縣級領導、住建局局長、24個省市級重點鎮(zhèn)書記以及市直相關部門人員等進行了為期5天的集中培訓。學員們紛紛表示，通過本次培訓一方面開闊了視野，拓展了思路，進一步提高了理論素養(yǎng)；另一方面，本次培訓緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化的主題，總結了該市一些好的做法，并實地考察了外市的先進經(jīng)驗，拓寬了基層干部在實際工作中應對和解決問題的思路和方法。（趙芳　通訊員　蔡杰）

城鎮(zhèn)規(guī)劃應簡化審批多規(guī)合一

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城市建設和管理的基本依據(jù)。當前我國城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和審核過于集中，城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠，《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》違法成本低、執(zhí)法成本高。我國在新型城鎮(zhèn)化建設中，應當樹立“科學多元，公眾參與，地方為主，中央指導”指導思想，進一步改革城鎮(zhèn)規(guī)劃審批方式，下放審批權限，提高公眾參與度;探索建立城鎮(zhèn)規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃“三規(guī)”銜接和協(xié)調(diào)的信息化聯(lián)動平臺，在“一張圖”上統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展的重要指標和目標;同時，進一步完善規(guī)劃制定、調(diào)整和監(jiān)督體制。

一、當前我國城鎮(zhèn)規(guī)劃中的突出問題

目前，全國所有設市城市都有了比較完善的規(guī)劃，建制鎮(zhèn)也都編制了初步規(guī)劃。規(guī)劃編制的方法不斷改進，保障實施的機制逐步形成，監(jiān)督管理步入法制軌道。城市規(guī)劃在控制城市規(guī)模、規(guī)范各類開發(fā)區(qū)建設等方面發(fā)揮了積極作用。但是，在新型城鎮(zhèn)化建設中，原有的規(guī)劃暴露出一些值得重視的問題。主要是，城鎮(zhèn)規(guī)劃理念落后，粗放式“貪大求快”現(xiàn)象突出;城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容缺乏特色，相鄰城鎮(zhèn)之間缺乏協(xié)作分工;規(guī)劃滯后與隨意修改違反規(guī)劃的現(xiàn)象同時存在;突破城鎮(zhèn)規(guī)劃的各類開發(fā)區(qū)和新區(qū)、新城不斷出現(xiàn)。

造成上述問題的原因，既有一些城鎮(zhèn)領導在發(fā)展指導思想上重規(guī)模、輕水平，重數(shù)量、輕質量，重形式、輕內(nèi)容等認識上的問題，但更主要的是現(xiàn)行規(guī)劃體制不夠合理，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是城鎮(zhèn)規(guī)劃編制和審核過于集中。當前我國城鎮(zhèn)規(guī)劃都要經(jīng)過住房城鄉(xiāng)建設部門審核，規(guī)劃編制則大都由住房城鄉(xiāng)建設部門所屬的、少數(shù)幾個城市規(guī)劃設計機構制定。盡管在編制規(guī)劃中也會考慮人文歷史、地理、環(huán)境等地區(qū)特色，但長期由同一支隊伍編規(guī)劃，難免陷入路徑依賴，成為各地“千城一面”的重要原因。

我國城市規(guī)劃的審批權高度集中于中央政府。截止到2012年底，全國有108個大中城市(幾乎包括了每個省的主要城市)的城市總體規(guī)劃需要經(jīng)過國務院審批后才能實施。設計部門編制完規(guī)劃后，要經(jīng)過地方規(guī)劃部門、地方政府、省級規(guī)劃部門、省級政府、國家住房城鄉(xiāng)建設主管部門層層審核，最后報國務院批準。每經(jīng)過一道審批都要組織專家論證、相關政府部門召開專門會議研究。請來請去都還是那些專家，很大程度上是重復論證。由于審批環(huán)節(jié)多，審批時間過長，往往造成規(guī)劃批準滯后于形勢發(fā)展。在規(guī)劃執(zhí)行中難免出現(xiàn)邊調(diào)整邊申報新規(guī)劃的情況。層層審批、集中審批并沒有達到樹立規(guī)劃權威的作用。

二是城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接不夠。城鎮(zhèn)規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合性、全局性和戰(zhàn)略性部署。但是目前涉及城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃較多，包括土地規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。這些規(guī)劃往往與城鎮(zhèn)規(guī)劃提出的空間布局、基礎設施和公共服務設施的配置存在矛盾。特別是土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃誰服從誰的問題顯得更為突出，增加了城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌城鎮(zhèn)整體和長遠發(fā)展的難度。

三是《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》違法成本低，執(zhí)法成本高。盡管我國頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鎮(zhèn)規(guī)劃上升到法律高度。但一些單位和個人無視城鎮(zhèn)規(guī)劃，不按規(guī)劃布局進行建設的情況時有發(fā)生。由于執(zhí)法成本高、違法主體多元、違法建設情況復雜等原因，導致違法建設發(fā)現(xiàn)后，查處工作往往十分困難，損害了城鎮(zhèn)規(guī)劃的嚴肅性?，F(xiàn)行《城市規(guī)劃法》以及相關法律法規(guī)，沒有賦予城鎮(zhèn)規(guī)劃行政主管部門強制執(zhí)行權，就算發(fā)現(xiàn)了違法建設，掌握了證據(jù)，也無能為力。

二、改進城鎮(zhèn)規(guī)劃的思路和措施

從國內(nèi)外經(jīng)驗都可以看到，一個城鎮(zhèn)的建設有規(guī)劃和沒有規(guī)劃，其結果大不一樣。城鎮(zhèn)規(guī)劃在城鎮(zhèn)發(fā)展中具有不可替代的先導性作用。新型城鎮(zhèn)化建設將使很多城鎮(zhèn)面貌煥然一新，在規(guī)劃編制中應樹立“科學多元，公眾參與，地方為主，中央指導”指導思想。

科學多元、公眾參與——借鑒國際先進的城鎮(zhèn)規(guī)劃理念，堅持以集約化發(fā)展為城鎮(zhèn)規(guī)劃理念的基本核心。既要進行科學規(guī)劃，強調(diào)土地的綜合利用，進行集約型空間擴張，又要結合我國各城市的具體情況，允許多種規(guī)劃理念的存在，推崇風格多元的做法，還允許多種機構參與規(guī)劃的制定。嚴格執(zhí)行“政府主導、專家領銜、公眾參與“的規(guī)定制定機制。

地方為主，中央指導——充分發(fā)揮地方積極性和靈活性，給地方更多的規(guī)劃自主權。規(guī)劃事權主要在地方，中央主要以國家發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)在宏觀方面進行指導。

在新型城鎮(zhèn)化建設中，制定好城鎮(zhèn)規(guī)劃可以考慮采取以下措施：

第一，調(diào)整中央和地方對城鎮(zhèn)規(guī)劃的審批權限。國務院只審批省會城市和副省級城市(計劃單列市)，將現(xiàn)在需要審批的城市數(shù)量從108個減少到37個。簡化城市規(guī)劃審批內(nèi)容。中央對城市規(guī)劃的審批主要是城市定位、資源使用、歷史文化保護、環(huán)保等關鍵問題。另外71個城市的規(guī)劃由省級規(guī)劃主管部門審批。其他城鎮(zhèn)規(guī)劃由城鎮(zhèn)所在地上一級政府審批。國務院規(guī)劃管理部門提出城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的原則，指導地方編好規(guī)劃。

第二，加強“三規(guī)”的銜接和協(xié)調(diào)。結合各地經(jīng)濟、社會發(fā)展特點，統(tǒng)籌考慮國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，特別是各地要把開發(fā)區(qū)、各類園區(qū)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃。探索建立“三規(guī)銜接和協(xié)調(diào)”信息化聯(lián)動平臺，在一個平臺的基礎上，使“三規(guī)”涉及的發(fā)展目標、人口規(guī)模、建設用地指標、城鄉(xiāng)增長邊界、功能布局、土地開發(fā)強度等方面達到統(tǒng)一，落到“一張圖”上。研究建立“三規(guī)”管理信息互通機制，實現(xiàn)部門間信息共享，各規(guī)劃疊加，協(xié)調(diào)消除各規(guī)劃存在的矛盾，將涵蓋城鎮(zhèn)建設、重大項目、土地資源、環(huán)境保護、交通等涉及空間要求的信息要素疊加。

第三，完善規(guī)劃制定、調(diào)整和監(jiān)督體制。國務院要制定相應的規(guī)劃制定、調(diào)整和監(jiān)督條例或相關決議。主要內(nèi)容包括：明確官員、專家、公眾、社團參與規(guī)劃制定的形式，鼓勵各類專業(yè)機構參與規(guī)劃制定;研究設立城市總規(guī)劃師制度試點，探索在地縣級以上城市設立城市總規(guī)劃師。