土地整治宏觀背景

一、促進社會主義新農(nóng)村建設

隨著我國綜合國力的不斷增強，當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方針，改變農(nóng)村的落后面貌的新階段。實現(xiàn)這一目標的重點是加強農(nóng)業(yè)設施建設，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設；加大農(nóng)業(yè)投入力度，努力增加農(nóng)民收入。

我國農(nóng)地整理主要是田、水、路、林、村的綜合整治，土地開發(fā)整治與新農(nóng)村的建設密切相關。多年的實踐已經(jīng)證明，通過農(nóng)田特別是基本農(nóng)田整治，加強農(nóng)田基礎設施建設，可以有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；可以有效改善傳統(tǒng)的農(nóng)用地利用格局，擴大經(jīng)營規(guī)模，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收；通過改造舊村，歸并農(nóng)村居民點，可以有效改變農(nóng)村面貌，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量。

二、保護耕地資源，確保國家糧食安全

耕地是糧食生產(chǎn)的第一資源，解決我國糧食問題必須立足于國內(nèi)基本自給。隨著人口增長和生活水平的提高，我國糧食需求將繼續(xù)增加，保護耕地、確保國家糧食安全的壓力將日益加重。要切實做到有效控制耕地減少過多的狀況，確保糧食安全，必須穩(wěn)定一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地特別是基本農(nóng)田。這是土地開發(fā)整治工作首要的目標和任務?；巨r(nóng)田的土地整治將是加強基本農(nóng)田基礎設施建設、提高基本農(nóng)田質(zhì)量、改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件的主要手段。

三、建設生態(tài)文明

是否促進生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)是衡量土地利用可持續(xù)的重要指標。為了實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，土地開發(fā)整治首先要改善人類所賴以生存的土地生態(tài)，這是增加耕地面積、提高土地利用率的前提和基礎。

四、建設用地集約節(jié)約利用

實行集約節(jié)約用地，以盡可能少的土地資源消耗獲得最大的綜合效益，是黨中央、國務院的重大戰(zhàn)略決策，是落實科學發(fā)展觀的一項基本要求，是關系我國現(xiàn)代化建設全局的重大問題。

土地整治規(guī)劃是主要的土地利用專項規(guī)劃，是科學指導土地整治工作的重要依據(jù)。在層次上，包括全國土地整治規(guī)劃、省市級土地整治規(guī)劃、縣級土地整治規(guī)劃等。

2012年3月16日，國務院正式批準《全國土地整治規(guī)劃（2011－2015年）》（國函〔2012〕23號），《規(guī)劃》到2015年，全國再建成4億畝旱澇保收的高標準基本農(nóng)田，通過農(nóng)田整治、宜耕后備土地開發(fā)和損毀土地復墾補充耕地2400萬畝，進一步夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎；積極穩(wěn)妥推進村莊土地整治，嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，整治農(nóng)村散亂、廢棄、閑置和低效建設用地450萬畝，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局和結構；全面推進舊城鎮(zhèn)、舊廠礦改造和城市土地二次開發(fā)，切實提高土地節(jié)約集約利用水平；全面推進生產(chǎn)建設新?lián)p毀土地全面復墾和自然災害損毀土地及時復墾、歷史遺留損毀土地復墾率達到35%以上，進一步保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地可持續(xù)利用。

我國于1999年實施的《土地管理法》，提出了“國家鼓勵土地整理”，后來陸續(xù)出現(xiàn)了很多概念，如土地開發(fā)整理、土地整理復墾開發(fā)、土地整理復墾、土地整治、土地綜合整治、農(nóng)村土地整治、土地開發(fā)整理復墾等，甚至不同的概念在中央文件里同時出現(xiàn)，造成了概念和理解上的混亂。編制新一輪《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，首先在概念上進行統(tǒng)一，即選擇了“土地整治”這一術語。 從土地開發(fā)整理到土地整治，不僅僅是概念上的變更，其內(nèi)涵和外延也發(fā)生了深刻的變化。在范圍上，已由相對孤立的、分散的土地開發(fā)整理項目向集中連片的綜合整治轉(zhuǎn)變，從農(nóng)村延伸到城鎮(zhèn)；在內(nèi)涵上，已由增加耕地數(shù)量為主向增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變；在目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結合轉(zhuǎn)變；在手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾調(diào)整利用等政策的運用轉(zhuǎn)變；從內(nèi)容上，已由以農(nóng)用地整理為主，轉(zhuǎn)向農(nóng)用地、農(nóng)村建設用地、城鎮(zhèn)工礦建設用地、未利用地開發(fā)與土地復墾等綜合整治活動。

2003年3月，國土資源部頒發(fā)的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010）》，包含了土地整理、土地復墾和土地開發(fā)三項內(nèi)容。給出了相關的定義：土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動；土地復墾是指采用工程、生物等措施，對在生產(chǎn)建設過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災害造成破壞、廢棄的土地進行整治，恢復利用的活動；土地開發(fā)是指在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發(fā)利用的活動。

2012年3月，《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》經(jīng)國務院批準正式頒布實施，明確了“十二五”期間土地整治的五項主要任務：一是統(tǒng)籌推進土地整治；二是大力推進農(nóng)用地整治；三是規(guī)范推進農(nóng)村建設用地整治；四是有序開展城鎮(zhèn)工礦建設用地整治；五是加快土地復墾。

《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號）對切實做好農(nóng)村土地整治作出了明確要求：以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導向，以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標，以切實維護農(nóng)民權益為出發(fā)點。

其中，尤其強調(diào)要始終把維護農(nóng)民權益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權、參與權和受益權。整治騰出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設用地后，經(jīng)批準將節(jié)約的指標少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村，切實做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意。

第一章 總則

第一條 為提高農(nóng)村土地整治項目審批效率，加快項目的實施，促進美好鄉(xiāng)村建設，根據(jù)有關法律、法規(guī)和政策，參照《中華人民共和國行政許可法》，制定本辦法。

第二條 本辦法適用于需經(jīng)省批準的農(nóng)村土地整治項目。

第三條 農(nóng)村土地整治項目綜合審批，是指在一個農(nóng)村土地整治項目區(qū)內(nèi)，審批土地整理、復墾或者開發(fā)項目時，同時審批以下1項或者若干事項：

(一)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施規(guī)劃或者農(nóng)用地轉(zhuǎn)用;

(二)礦山地質(zhì)環(huán)境(采煤塌陷地)綜合治理方案;

(三)地質(zhì)災害避讓搬遷項目;

(四)其他適合同時審批的事項。

第四條 納入農(nóng)村土地整治綜合審批的事項，實行統(tǒng)一申請、統(tǒng)一受理，統(tǒng)一批準、統(tǒng)一驗收。

第五條 農(nóng)村土地整治項目綜合審批由耕地保護處牽頭組織，規(guī)劃處、征地管理處、地質(zhì)環(huán)境處、資源恢復整治處及其他相關處室，按照各自職責配合做好審批工作。

第二章 項目申請

第六條 經(jīng)省國土資源廳確定開展前期工作和可行性研究的農(nóng)村土地整治項目，由市、縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門組織編制農(nóng)村土地整治項目方案。

農(nóng)村土地整治項目方案除土地整理、復墾或者開發(fā)方案(可行性研究報告)外，還應當包括需要同時審批的其他事項方案。每一個獨立的審批事項方案應當分章節(jié)單獨編寫。

農(nóng)村土地整治項目方案內(nèi)容，應當符合所涉及的各審批事項的管理規(guī)定、技術規(guī)程以及報批要求。

第七條 農(nóng)村土地整治項目方案所涉及的審批事項，依法需以政府名義申請的，農(nóng)村土地整治項目方案經(jīng)同級政府同意后報批。不需以政府名義申請的，由國土資源行政主管部門報批。

縣(市、區(qū))編制的農(nóng)村土地整治項目方案報批前，應當經(jīng)設區(qū)的市政府或者國土資源行政主管部門審查同意。

第八條 省政府政務服務中心國土資源廳窗口(以下簡稱廳政務服務窗口)統(tǒng)一受理農(nóng)村土地整治項目申請。申請人應當向政務服務窗口提交項目申請書(申請書中應當明確所涉具體審批事項的種類)、農(nóng)村土地整治項目方案及其他需要提交的材料。

廳政務服務窗口對報送的材料進行形式審查，符合要求的，予以受理。

第九條 申請人應當根據(jù)省財政廳的要求，向其提交有關申請材料。

第三章 項目審批

第十條 申請受理后，廳政務服務窗口將受理材料交耕地保護處辦理。

第十一條 耕地保護處應當對收到的材料進行初審，符合審批條件的，在3個工作日內(nèi)將有關材料分別交相關處室，由相關處室按照職責分工，分別對有關事項進行審查，并在10個工作日內(nèi)提出審查意見。

不符合審批條件的，耕地保護處應當在3個工作日內(nèi)退回政務服務窗口并說明理由。通過補正材料可以解決的，書面告知需補正的材料和時間要求。

第十二條 需要現(xiàn)場勘查的，由耕地保護處組織有關處室進行聯(lián)合勘查?？h(市、區(qū))項目可以委托設區(qū)的市國土資源行政主管部門進行勘查。

委托設區(qū)的市國土資源行政主管部門進行勘查的，勘查工作可以在農(nóng)村土地整治項目報批前進行，并將勘查材料作為報批材料一并提供。

第十三條 需要組織專家評審論證的，由耕地保護處組織綜合評審，有關處室參加。

第十四條 參與審批的處室對其負責的審批事項，提出書面審查意見，經(jīng)處室負責人簽字后，交耕地保護處。

第十五條 經(jīng)審查，農(nóng)村土地整治方案所涉各審批事項符合批準條件的，由耕地保護處報廳領導簽署審批意見。其中，屬于省政府批準的事項，報省政府審批;需要省財政廳會簽的事項，送省財政廳會簽。

第十六條 農(nóng)村土地整治方案經(jīng)批準后，由省國土資源廳制作統(tǒng)一的土地整治方案批準文件，明確批準的事項以及要求。省政府批準文件、省國土資源廳與省財政廳共同批準文件作為附件。

第十七條 農(nóng)村土地整治方案批準文件，通過政務服務審批窗口送達申請人。

第十八條 農(nóng)村土地整治方案經(jīng)批準后，原則上不得變更。確需變更的，必須按照本辦法重新辦理審批手續(xù)。

第十九條 農(nóng)村土地整治方案審批時限為25個工作日。補正材料、現(xiàn)場勘查、專家評審、報省政府審批以及送省財政廳會簽時間，不計入審批時限。

第四章 批后管理

第二十條 農(nóng)村土地整治方案批準后，市、縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門應當按照《土地整理復墾開發(fā)項目管理辦法》，辦理土地整理、復墾或者開發(fā)項目規(guī)劃設計和預算方案，經(jīng)省國土資源廳和財政廳審查通過后下達項目計劃與投資預算并予以公告。

第二十一條 市、縣(市、區(qū))國土資源行政主管部門應當按照經(jīng)批準的農(nóng)村土地整治方案和項目規(guī)劃設計，依法實施土地整治所涉及項目，并按照有關規(guī)定定期將實施情況報省國土資源廳。

第二十二條 耕地保護處可以根據(jù)管理的需要，組織有關處室對項目實施情況進行聯(lián)合檢查。

第二十三條 農(nóng)村土地整治項目完成后，由耕地保護處組織相關處室對項目進行聯(lián)合驗收。單項工程先行完成的，經(jīng)有關市、縣(市、區(qū))申請，可以對單項工程進行驗收。

第五章 附則

第二十四條 農(nóng)村土地整治項目綜合審批所需要的報件材料、具體審批流程等，由耕地保護處會同有關處室制定。

第二十五條 單一的土地整理、復墾或者開發(fā)項目審批，按照原有規(guī)定辦理。

第二十六條 本辦法自2013年1月1日起施行。

國土資源部、財政部對9個在建的土地整治重大工程和10個土地整治示范省建設情況進行了評估。結果顯示，重大工程和示范省建設總體進展較好，共新增耕地518萬畝，建成高標準基本農(nóng)田3400多萬畝，在促進耕地增量提質(zhì)、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、改善生態(tài)環(huán)境、打造支農(nóng)平臺等多方面取得成效。據(jù)測算，項目區(qū)戶均耕地面積增加0.69畝，畝均增產(chǎn)160多斤，人均增收590多元。

在建的9個土地整治重大工程，建設規(guī)模達1980萬畝，新增耕地338萬畝，投入資金315億元，已完成工程建設任務的60%；10個示范省建設規(guī)模2954萬畝，新增耕地約180萬畝，中央和地方投入資金達565億元。

重大工程和示范省建設凸顯四方面成效：一是促進耕地增量提質(zhì)，有力地保護了耕地紅線。在增加耕地數(shù)量的同時，加強了農(nóng)田基礎設施建設，較好地解決了農(nóng)田灌溉“最后一公里”的問題，實現(xiàn)了耕地的集中連片，提高了土地規(guī)模化、集約化利用水平，為規(guī)?；?、機械化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下良好物質(zhì)基礎，為國家糧食安全提供重要基礎保障。

二是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增加了農(nóng)民收入。通過整體推進田、水、路、林、村綜合整治，加強了農(nóng)村基礎設施建設和公共服務設施配套，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和整體環(huán)境，促進新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，拉動農(nóng)村內(nèi)需，降低生產(chǎn)成本，從而促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。

三是改善生態(tài)環(huán)境，促進了生態(tài)文明建設。重大工程和示范省建設采取工程、生物等手段，加強農(nóng)田防護能力建設，加大保水、保土、保肥“三保田”建設力度，著力改善土地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了生態(tài)安全和糧食安全的有機結合。如寧夏重大工程共整治沙漠5.6萬畝，治理鹽堿地13.7萬畝，項目區(qū)80%的農(nóng)田得到保護；吉林重大工程完成了大面積鹽堿地整治，實現(xiàn)了堿地水稻連年豐收。

四是打造支農(nóng)平臺，發(fā)揮資金綜合效益。各地以重大工程和示范省建設為平臺，引導涉地涉農(nóng)資金集中投入，較好地發(fā)揮了資金的集聚作用和放大效應，培育了穩(wěn)定的農(nóng)村經(jīng)濟增長點，形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展平臺。2100433B

為保護和合理利用土地提供土地整治技術支撐。負責公益性、基礎性土地整治項目的事務性、技術性工作，參與制定全省土地整治相關制度、技術標準和行業(yè)規(guī)程;負責全省土地整治資源調(diào)查，土地整治項目庫維護，承擔全省土地整治項目規(guī)劃、年度計劃編制的事務性和技術性工作，承擔全省土地整治項目的可行性研究、規(guī)劃設計和技術咨詢等工作;負責省級及以上財政投資土地整治項目立項論證的事務性、技術性工作，并指導市縣實施;負責全省土地整治項目竣工技術評定，指導項目備案及備案系統(tǒng)運行維護;負責開展土地整治技術培訓、經(jīng)驗推廣、技術指導等工作;承擔省國土資源廳交辦的其他事項。 2100433B

《土地整治藍皮書：中國土地整治發(fā)展研究報告No.2》是全面反映中國土地整治發(fā)展實踐、綜合成效、探索創(chuàng)新的年度性研究報告，由國土資源部土地整治中心組織業(yè)界專家、地方學者和研究人員共同完成。書中對2014年我國土地整治發(fā)展總體情況進行了綜合評述，對土地整治各項工作重要進展和成效進行了全面總結，對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下土地整治面臨的機遇和挑戰(zhàn)進行了分析研判，對今后一個時期土地整治重點任務和戰(zhàn)略布局進行了預測展望。

國土資源部土地整治中心組織編著的《土地整治藍皮書·中國土地整治發(fā)展研究報告（NO.1）》正式出版，這是我國第一份反映全國土地整治情況的藍皮書。

藍皮書對我國15年來土地整治的發(fā)展創(chuàng)新進行總結評價，并分析了社會關注度高的難點熱點問題，客觀研判最新形勢并對土地整治未來發(fā)展方向進行預測與展望。

藍皮書指出，土地整治已不再局限于農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)用地，而是對全域土地的整治，呈現(xiàn)出區(qū)域綜合性、多功能性、多效益性特點，保障糧食安全、提升用地效率、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等綜合成效顯著。當前，土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，必須加快推進轉(zhuǎn)型發(fā)展和跨越式發(fā)展，以生態(tài)文明理念為引領，全面深化改革，高舉保護耕地和節(jié)約集約用地兩面旗幟，堅持數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重，優(yōu)化國土空間格局，統(tǒng)籌保護紅線、保障發(fā)展、維護權益和生態(tài)建設。2100433B