土地制度的國際經(jīng)驗及啟示目錄

21世紀初期，美國、英國、德國、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國先行一步，開展了智慧城市的實踐。2008年IBM提出“智慧的地球”戰(zhàn)略，2009年美國愛荷華州的迪比克市與IBM共同宣布，建設美國第一個智慧城市。2012年12月份美國科羅拉多大學博伊德·科恩博士開展了一次全球智慧城市的排名，排出全世界智能城市的前10位，分別是：維也納、多倫多、巴黎、紐約、倫敦、東京、德國、哥本哈根、香港、巴塞羅那。2014年智慧社區(qū)論壇(IntelligentCom-munityForum)公布全球智慧城市入圍名單，入選的城市包括加拿大的多倫多與溫尼伯；中國臺灣的新竹與新北市；美國的阿靈頓郡、哥倫布。入圍智慧城市名單的原因，不外乎都是因為這些城市能夠?qū)⒖萍肌⑽幕c經(jīng)濟的永續(xù)發(fā)展成功融合，讓每個城市呈現(xiàn)特點和新面貌。

一、國外智慧城市建設實踐

對比分析全球“智慧城市”建設的實踐路徑，盡管世界各國的選擇不盡相同，但是大致能得到一些有價值的經(jīng)驗。如迪比克市的特點是將城市的水、電、油、氣、交通、公共服務等聯(lián)網(wǎng)并通過完全數(shù)字化，偵測、分析和整合各種數(shù)據(jù)，智能化地服務市民需求。維也納、多倫多、巴黎則分別是以開發(fā)智能電網(wǎng)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、實施自行車共享計劃等降低碳排放為特色。紐約、倫敦、東京分別是以建立防災系統(tǒng)、治理交通擁堵、推動移動智能等關(guān)注應急、保障社會安全為特色。哥本哈根、香港、巴塞羅那分別以創(chuàng)建電廠電動汽車、創(chuàng)新清潔技術(shù)、推廣智能卡、擴展光伏產(chǎn)業(yè)鏈等依靠科技，培育新興產(chǎn)業(yè)為特色。

具體分析，各國的做法又是千差萬別。如瑞典是以智慧交通著稱，解決首都交通擁擠問題，斯德哥爾摩在通往市中心的道路上設置了十幾個路邊控制站，通過使用RFID技術(shù)以及利用激光、照相機和先進的設備和系統(tǒng)，自動識別進入市中心的車輛，分時段向進出市中心的注冊車輛收稅。通過收取“道路堵塞稅”，使交通擁堵降低了25%，交通排隊所需的時間下降50%，道路交通廢氣排放量減少了8%~14%，二氧化碳等溫室氣體排放量下降了40%。由于環(huán)保的成果，2010年2月斯德哥爾摩被歐盟委員會評為首個“歐洲綠色首都”。丹麥哥本哈根的經(jīng)驗在于：突破了維持環(huán)保和保持經(jīng)濟增長之間的矛盾，為了促使市民使用二氧化碳排放量最少的軌道交通，該市通過統(tǒng)籌規(guī)劃，力保市民在家門口1公里之內(nèi)就能使用到軌道交通。同時通過修建“自行車高速公路”以及沿途配備修理等服務設施，為自行車提供射頻識別或全球定位服務等系統(tǒng)保障自行車出行暢通。西班牙巴塞羅那的特點是利用專利費用的收入，來維持智慧城市日常運轉(zhuǎn)和維護。新加坡的特色是通過“智慧國2015”計劃，完善資訊通信基礎(chǔ)設施，最終實現(xiàn)以資訊通信驅(qū)動的智能化國度和全球化都市，目前已經(jīng)成為全球資訊通信業(yè)最為發(fā)達的國家之一，極大提升了各個公共與經(jīng)濟領(lǐng)域的生產(chǎn)力和效率。

二、國外智慧城市建設實踐的啟示縱觀國外智慧城市建設經(jīng)驗，可得如下啟示：

啟示一：智慧城市建設的思路，有兩種模式可以借鑒：廣義智慧城市和狹義智慧城市建設思路。廣義智慧城市思路旨在全面推廣智慧增長理念，強調(diào)將智慧增長理念貫穿于整個城市的諸方面，追求最終形成一個長期的智慧增長道路。在經(jīng)濟發(fā)達，資金豐裕的發(fā)達國家城市尤其是歐洲城市得到普遍認可。狹義智慧城市思路強調(diào)技術(shù)導向的具體應用，在資金短缺的國家或者新興經(jīng)濟體城市比較通行。其特點主要是采取技術(shù)解決方案思路，重點是具有現(xiàn)實應用的可能，能夠在短期內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)拉動力。兩種思路各具優(yōu)缺點，具體到中國，顯然采用狹義的智慧城市建設思路比較符合實際。但是需要發(fā)揮中國頂層設計的優(yōu)勢。

啟示二：推動智慧城市建設的主體，也有兩種模式可選：政府主導型和社會主導型。政府主導型模式主要是由政府資助和管理，由內(nèi)向外實施，比較正式。政府主導型模式能為城市公共部門和開發(fā)機構(gòu)建設提供更有效率的基礎(chǔ)設施和全新的服務。社會主導型模式則是依靠社會資本，多元合作廣泛參與，借助于實力強大的商業(yè)公司、科研機構(gòu)和智庫，制定詳細的戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設計、推進數(shù)字一體化，政府不投資或者投資較少。是一種由外及內(nèi)的模式。社會主導型模式可以解決資金籌措難的問題，集思廣益。目前來看，在國內(nèi)外的智慧城市建設中，基礎(chǔ)設施建設主要是以政府投入為主體。在我國，政府主導型模式也是占據(jù)主流，但社會主導型戰(zhàn)略對于城市的未來發(fā)展也將扮演更加重要的角色。如銀川的PPP模式就得到社會的廣泛認可。

啟示三：智慧城市建設所要取得的最終效果上，也可分為智慧經(jīng)濟、智慧服務和智慧資源三大類型。“智慧經(jīng)濟”型強調(diào)城市產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，即通過信息技術(shù)在生產(chǎn)領(lǐng)域的應用，提高信息化對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和結(jié)構(gòu)。其發(fā)展的平臺主要在新工業(yè)園區(qū)和新衛(wèi)星城中，各項服務和技術(shù)都是為了企業(yè)發(fā)展服務。“智慧服務”則關(guān)注城市和諧發(fā)展。通過智能化改造，提供智慧型、人性化城市服務，推動城市就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、社會安全監(jiān)管等問題，以此提高公共服務水平和居民生活便利性。“智慧資源”型則是充分利用城市各種潛在的信息資源，合理調(diào)配和使用水、電力、石油等資源，達到資源供給均衡，加強對高能耗、高物耗、高污染行業(yè)的監(jiān)督管理，最終優(yōu)化城市的生存環(huán)境，實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和城市的可持續(xù)發(fā)展。

因建設的出發(fā)點和基礎(chǔ)環(huán)境不同，歐美國家最終達到的效果也不同。如美國的智慧城市建設的受益一方面體現(xiàn)在美國的智慧城市建設取得比較突出的成效，更為重要的受益體現(xiàn)在美國的企業(yè)上，如谷歌、微軟、甲骨文、IBM、HP、EMC、Intel、思科、蘋果、亞馬遜等眾多美國企業(yè)成了全球智慧城市建設的傳輸者，成為最大贏家。而歐洲各國作為全球智慧城市建設戰(zhàn)略的響應者，其建設的重點圍繞三個方面：智慧社會的建設以人為本，智慧環(huán)境的建設以節(jié)能減排、保障環(huán)境為重點，而智慧經(jīng)濟建設重點是保持經(jīng)濟的持續(xù)增長。

啟示四：從智慧城市建設的平臺看，有依托舊城進行改造的模式和依托新城進行開發(fā)的模式兩種。“舊城改造型”是利用已有基礎(chǔ)設施，在原有的設施上增加傳感器、控制設備等，城市景觀看起來并沒有太大變化，但是最終提高了各類設施的使用效率，這種模式主要應用于發(fā)達國家。“新城開發(fā)型”就是在新區(qū)或者郊區(qū)重新建設基礎(chǔ)設施，輔之以先進的電子信息、網(wǎng)絡及節(jié)能環(huán)保技術(shù)，以此進行智慧城市的全新整體建設。這種模式主要應用于一些新興市場國家。

無論智慧城市建設的目的、途徑、效果有多么不同，但是國外建設智慧城市的經(jīng)驗中有一點是共同的：即重視差異性，避免同質(zhì)化。國外智慧城市建設的這些經(jīng)驗，無疑對于目前已經(jīng)取得很大建設成果的“智慧銀川”模式是很好的借鑒。目前，銀川市因其頂層設計的10大系統(tǒng)、13個子模塊的統(tǒng)一建設，已經(jīng)實現(xiàn)了城市級別的數(shù)據(jù)共享。也因此，銀川在全球智慧城市領(lǐng)域脫穎而出，成為智慧城市建設過程中倍受推崇的“銀川模式”。迄今智慧銀川已先后接待了超過400批國內(nèi)外高端考察團，在全球斬獲了“2015中國領(lǐng)軍智慧城市”、“2015年亞太區(qū)領(lǐng)軍智慧城市頂層設計獎”等一系列殊榮，充分借鑒國外經(jīng)驗，將會更加行穩(wěn)致遠。

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目前，在世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債，其地方政府債務管理的經(jīng)驗和做法，對于完善我國地方融資平臺債務管理和建立風險防范機制，具有較強的借鑒意義。

國外地方政府債務的

主要類型

市政債。在資本市場較為發(fā)達的國家，市政債是地方政府債務的主要形式。根據(jù)償債資金來源的不同，市政債券可分為一般責任型市政債、收益型市政債和混合型市政債。一般責任型市政債是指以地方政府的稅收收入作為償債資金來源的市政債券，由于不與特定項目相聯(lián)系，這實際上就是地方公債。收益型市政債是指以特定項目的收入(而非稅收)作為償債資金來源的市政債券，其還本付息來自項目自身收益，如高速公路、水電氣的收費。混合型市政債則具有上述兩種債券的混合特征。美國是市政債發(fā)行規(guī)模最大的國家，2013年年末，其市政債券存量規(guī)模為36712億美元，占美國GDP的22%。

專業(yè)銀行貸款。成立專業(yè)銀行，幫助地方政府籌集資金，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設。歐洲專業(yè)銀行的資金來自于儲蓄機構(gòu)和其他長期資金。日本的專業(yè)銀行資金主要來源于郵政儲蓄和部分養(yǎng)老金基金。發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設施專業(yè)銀行多以政府資金為主，以哥倫比亞為例，其開發(fā)銀行為市政基礎(chǔ)設施提供再貼現(xiàn)貸款。

政府專項基金、擔?；蛏霞壵苯淤J款。一些發(fā)展中國家的市政發(fā)展基金由政府資助，是在本國資本市場沒有得到很好發(fā)展之前，為基礎(chǔ)設施建設提供長期資金支持的一種過渡機制。比如，印尼的區(qū)域開發(fā)賬戶(RDA)、泰國的泰國擔?；?。

公私合作(PPP)模式。具有代表性的是英國和法國。英國在20世紀80年代后大規(guī)模推進了以PFI(Private Finance Initiative)為代表的基礎(chǔ)設施建設的公私合作，有16%的基礎(chǔ)設施投資采取公私合作形式，主要運用于醫(yī)院、學校、監(jiān)獄、警察局、保障性住房等非營利性政府投資領(lǐng)域。法國的公用事業(yè)特許經(jīng)營被世界銀行充分認可，由成熟經(jīng)驗的企業(yè)集團廣泛參與高速公路、有線電視、通信、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等公用設施的建設和經(jīng)營。

國外地方政府債務的

風險控制機制

預算硬約束。發(fā)達經(jīng)濟體在中央與地方財政的關(guān)系上有明確的法律、法規(guī)約束。美國絕大多數(shù)州的憲法規(guī)定，將地方政府債務納入預算管理。澳大利亞、新西蘭等國對地方債務實行嚴格的預算管理，在政府預算體系上全面反映政府收入、支出及債務舉借和償還情況，確定地方債務的合理規(guī)模。

債務規(guī)?？刂?。地方政府債務規(guī)?？刂企w現(xiàn)為需求控制和供給控制。需求控制包括債務余額控制和增量控制，主要指標有負債率、債務率、新增債務率、償債率、擔保債務比重、利息支出率、債務依存度和資產(chǎn)負債率等。供給控制的主要指標有地方政府貸款與金融機構(gòu)凈資產(chǎn)比、地方政府貸款與地方政府凈資產(chǎn)比、貸款損失債權(quán)人分擔率。從紅線指標看，普遍采用了歐盟對其成員國債務警戒線的標準，即當年財政赤字/ GDP不超過3%，債務余額/GDP不超過60%。2008年國際金融危機使得歐洲大部分主權(quán)國家及地方政府都突破了這一警戒線。但就許多新興市場經(jīng)濟體而言，如阿根廷、巴西、哥倫比亞、印度等國普遍采取硬性規(guī)定的方式。

透明度要求。發(fā)達經(jīng)濟體以及經(jīng)受過債務危機的一些新興市場經(jīng)濟體均有嚴格的透明度要求。國際貨幣基金組織的《財政透明度守則》、OECD《預算透明度最佳做法》以及主權(quán)財富基金國際工作組(IWG)提出的《圣地亞哥原則》等，都是提升財政透明度的經(jīng)驗總結(jié)?？傮w來看，透明度應包括三方面的內(nèi)容：一是財政制度的透明度，二是會計信息的透明度，三是公布關(guān)鍵性財政指標及可持續(xù)性預測的透明度。

風險預警體系。美國俄亥俄州模式比較健全。如果一個地方機構(gòu)的財政狀況符合所規(guī)定的三種情況，該州審計局便宣布其進入“預警名單”，并對該地方財政進行監(jiān)視。如果州審計局發(fā)現(xiàn)該地方政府財政狀況進一步惡化，則將其從“預警名單”中移至“危機名單”，并成立委員會監(jiān)督和控制該地方政府的財政管理。澳大利亞和新西蘭建立了負債報告體系，定期評估可能對財政狀況產(chǎn)生顯著影響的因素。

債務危機治理。美國從19世紀40年代地方政府債務危機開始，就堅持了不救助的原則。部分發(fā)達國家實行有條件救助模式，有以下兩方面特點：一是地方政府管轄權(quán)越大，就更應該自我承擔財政責任。二是金融市場約束機制可能促成救助行為。比如，澳大利亞就出于維護本國在國際資本市場的聲譽考慮，出手救助地方政府。

國外地方債務管理

對我國的啟示

規(guī)范地方政府舉債行為。一是提升地方債務透明度，建立公開透明的地方債務統(tǒng)計制度和融資平臺財務報告制度，并將地方債務納入硬預算約束。二是編制并嚴格執(zhí)行地方政府中期財政規(guī)劃。如果連續(xù)2—3年超出原定目標，我國中央政府可截留相應的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整地方政府過度融資行為，回到原有中期規(guī)劃軌道。三是要構(gòu)建風險預警指標體系。在建立關(guān)鍵指標風險預警體系的基礎(chǔ)上，由靜態(tài)評估擴展為動態(tài)評估，由簡單的閾值監(jiān)測擴展到定性和定量結(jié)合、自身評價與市場評價結(jié)合的方式，科學、全面地評估地方政府債務或轄區(qū)融資平臺的可持續(xù)性。

加緊推進市政債發(fā)行。當前我國地方政府融資平臺除銀行貸款、公開發(fā)債渠道外，還有大量的信托、理財類融資方式，成本高且不透明。市政債發(fā)行，可以形成規(guī)范、透明的市場化融資替代，通過“開前門、堵后門”，有利于化解當前地方融資平臺債務融資風險。將現(xiàn)有的各類城投債逐漸轉(zhuǎn)化為收益型市政債，逐步探索發(fā)行一般責任型市政債。

在混合所有制改革中探索推進PPP(公私合作)融資。為穩(wěn)妥有序推進，可從地方國企或央企二級、三級企業(yè)開展試點，地方融資平臺可作為試點的有效載體。PPP合作融資的主要目的：一是優(yōu)化地方政府的債務結(jié)構(gòu)，讓參與合作的各類資本共擔債務。二是讓各類資本在參與政府公益項目時能夠獲得政府信用支持，從而降低相關(guān)融資成本。三是促進社會資本在合作完成后能夠以市場化方式退出。在我國，預計采用PPP方式與私營機構(gòu)展開合作，平臺貸款證券化、平臺資產(chǎn)證券化、PPP項目貸款證券化及與之相配套的信用風險緩釋工具(CRM)將會出現(xiàn)旺盛的市場需求。

地方政府融資平臺應區(qū)別對待、分類轉(zhuǎn)型。隨著我國一些發(fā)達地區(qū)大規(guī)模基礎(chǔ)設施的完成，一些融資平臺可能由公用事業(yè)投資型向運營管理型轉(zhuǎn)變，其債務杠桿率會不斷收縮。但在未來較長時期，中西部地方政府融資平臺還將承擔政府舉債、投資、建設等職能。一方面，這些債務率偏高的融資平臺可考慮加強與央企、民間資金、外資等各類資金合作，采用PPP的項目融資模式，形成政府牽頭下的多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)。另一方面，地方政府要探索建立融資平臺優(yōu)勝劣退的市場化機制，對融資平臺進行分類綜合評價，加大對有問題平臺、投入產(chǎn)出效率低下的平臺、管理成本費用過高的平臺的退出力度，避免其占用過多的政府舉債資源。

避免對地方政府過度救助。在未來地方政府債務融資充分市場化的情況下，不排除一些地方政府出現(xiàn)違約的可能，在危機處理中需要把握好以下原則：一是中央政府應以地方政府債務重整為契機，約束地方政府舉債行為甚至財政收支行為，建立長效的風險防范機制。如果實施無條件救助，將會在未來形成持續(xù)的“道德風險”。二是以“救小、救弱為先”為原則，優(yōu)先救助市、縣級層面的債務危機;管轄權(quán)較大的地方政府，應該率先自我承擔財政責任。三是中央救助資金在整個債務重整資金的占比不宜過高。