土地國有制

中華人民共和國成立后對城市土地沒有馬上宣布國有化，而是針對不同性質的所有權形式，分階段分別采取不同方式，逐步實現(xiàn)土地國有制。接管和沒收帝國主義、官僚資本主義、國民黨政府及反革命分子等占有的城市土地，無償把它們變?yōu)閲?；改造資本主義工商業(yè)、私營房地產(chǎn)公司及房地產(chǎn)業(yè)主擁有的城市地產(chǎn)，通過贖買的方式變?yōu)閲?；以城鄉(xiāng)建設征用土地的方式，將城鄉(xiāng)非國有土地變?yōu)槌鞘袊型恋?；用憲法?guī)定全部城市土地屬于國家所有的方式，將城市其余尚未國有化的土地變?yōu)閲小?

土地國有制可以改革

(一)土地的特性，決定了在不同時期可以有不同的土地制度，決定了土地不僅是生產(chǎn)資料，具有自然屬性，而且是構成社會土地關系的客體，具有社會經(jīng)濟屬性。其社會經(jīng)濟屬性，是人類在占有、開發(fā)、利用土地過程中所發(fā)生的人與人的關系。這種關系最主要的是土地所有制度和土地使用制度。也正是土地的社會經(jīng)濟屬性，古今中外土地的所有制度和土地的使用制度是各不相同的。隨著人類社會的發(fā)展，不同的社會制度產(chǎn)生了不同的土地所有制，原始社會的氏族公社土地所有制、奴隸主土地所有制、封建土地所有制、資本主義土地所有制和社會主義土地所有制。

(二)現(xiàn)階段我國的土地所有制度也是變更而來的。統(tǒng)治階級不僅可以對土地所有權和使用權加以一定的限制，而且在必要時可以通過國家政權的強制力量對土地所有制進行普遍的改革。例如，在中國新民主主義革命取得勝利后，在全國范圍內(nèi)進行了徹底的土地改革，其目的是徹底消滅封建土地制度，從封建地主和富農(nóng)那里沒收、征收來的土地無償?shù)胤纸o了廣大無地和少地的農(nóng)民，實現(xiàn)了耕者有其田，消滅了封建土地所有制，建立了農(nóng)民勞動者個人土地所有制。在之后的社會主義改造中，經(jīng)過互助組、初級社，再到高級社，逐步完成了土地的社會主義全民所有制和勞動群眾集體所有制過渡的形式，形成現(xiàn)在的所有制形式。

《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！?

從以上的法律規(guī)定情況來看，同樣是社會主義公有制條件下，屬于國家所有還是屬于集體所有，是通過法律形式即國家的強制力來規(guī)定實現(xiàn)的，體現(xiàn)了在當時社會生產(chǎn)條件下統(tǒng)治階級的意志。

(三)集體土地所有權的不完全性還需變更。土地所有權是指土地所有者依法對自己的土地所享有的占有、使用、收益和處置的權利。

我國現(xiàn)行的土地所有制為社會主義土地公有制，即國家所有和勞動群眾集體所有。大家都清楚，集體土地的所有者對本集體的土地的占有、使用、收益分配和處置的權利是受限制的，從屬的和不完全的。比如國家建設需要征用土地，勞動群眾是不能阻撓的，且征地費用也按法律規(guī)定給予補償；不是市場價格，也不需討價還價。集體所有者要使用集體的土地進行非農(nóng)建設或出讓和聯(lián)建等是不允許的，處置權受約束。

土地國有制不適應性

在社會主義市場經(jīng)濟體制建立后，土地既作為資源又作為資產(chǎn)，既具有自然屬性又具有社會經(jīng)濟屬性。國有土地使用制度已進行全新的改革，并已顯示出其初步成效和勃勃生機。但由于集體土地所有權權能的從屬性、不完全性，集體土地在市場經(jīng)濟運行過程中已嚴重不適，并帶來種種弊?。?

(一)在推進城市化進程中，城市規(guī)模相應擴大勢必要征用集體土地，而征地難的現(xiàn)象相當突出，有些地方甚至阻撓征地，延期工程上馬，集體上訪時有發(fā)生。國家利益與集體利益；集體內(nèi)部之間的利益；集體與農(nóng)民個人利益很難協(xié)調(diào)，顧此失彼。征地的補償費計算是為該耕地的被征用前3年平均產(chǎn)值的××倍，缺乏依據(jù)。本人認為，征用土地尤其是經(jīng)營項目征地，實際上是國家強制性地收取集體土地歸為國有?，F(xiàn)在有人提出國家征用土地根據(jù)建設項目分公益事業(yè)和經(jīng)營性項目兩大類；公益事業(yè)的征地補償費按《土地管理法》規(guī)定給予補償；經(jīng)營性項目則根據(jù)土地市場價格給予補償。這雖然有積極的意義，但很難把握好平衡性，這將給規(guī)劃定點工作帶來難度。如果國家通過法律形式，集體土地實行國有化，征用土地時可把平均年產(chǎn)值按銀行利率還原成土地資本給予補償，應該是比較好接受，也是切實可行的。

(二)插花地塊管理，城市市區(qū)的土地按法律規(guī)定屬于國家所有，而城鎮(zhèn)的土地所有權各地則是五花八門、各行其是。以云和縣云和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)為例，國有土地與集體土地普遍插花，在舊城改造過程中或在土地儲備收購工作中帶來難度。理想的形式是單一的國有土地所有權。

(三)集體非農(nóng)業(yè)建設用地流轉過程中提出的要求，國有土地使用權的流轉法律作了規(guī)定是有據(jù)可依的，而在土地市場中占有很大比例的集體土地使用權的流轉法律沒有加以規(guī)范，政策沒有出臺。大量的集體非農(nóng)業(yè)建設用地借買賣房屋為名買賣土地使用權，或聯(lián)建、或出租、或抵押，流轉頻繁，交易混亂。由于市場的超前和政策的滯后，各地在管理集體非農(nóng)業(yè)建設用地流轉過程中也是五花八門，各顯神通。為便于土地市場管理、規(guī)范和統(tǒng)一，所以集體土地國有化的進程就成為當務之急。

土地國有制解決問題

(一)農(nóng)民群眾集體土地所有者，在思想上的問題。認為集體土地國有化，原來的利益會受到損害，甚至會波及穩(wěn)定。但只要我們深入宣傳，集體土地國有化后，其土地使用權是維護現(xiàn)狀、長期不變的，這點可以在修改后的法律條款里加以明確，農(nóng)民盡可放心。

(二)關于所有權在經(jīng)濟上的體現(xiàn)問題。按照理論上理解，既然土地所有權是國家的，土地所有者總是要以一定的經(jīng)濟方式實現(xiàn)其占有權，以什么方式好呢"para" label-module="para">

(三)原集體土地的發(fā)包方與承包方雙層經(jīng)營的問題，按照現(xiàn)行的法律，集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，農(nóng)戶作為承包方，實行雙層經(jīng)營，承包方向集體上交提留款。集體土地國有化后，集體土地的使用權可以不變，可以繼續(xù)把集體土地使用權發(fā)包給農(nóng)戶，并收取提留款，因而也不成問題。

中華人民共和國成立后，在全國范圍內(nèi)實行了徹底的土地改革，通過立法手段確立了農(nóng)村的土地國有制。1954 通過立法手段確立了農(nóng)村的土地國有制。1954年頒布的中華人民共和國第一部憲法規(guī)定“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”。1982年頒布的憲法和隨后的土地管理法，對農(nóng)村和城市郊區(qū)的國有土地都作了進一步的明確規(guī)定。

地產(chǎn)，即一切財富的原始源泉，現(xiàn)在成了一個大問題，工人階級的未來將取決于這個問題的解決。

我不想在這里討論那些主張土地私有的人，那些法學家、哲學家、政治經(jīng)濟學家所提出的全部論據(jù)，我只想首先指出，他們曾千方百計地用“天然權利”來掩蓋掠奪這一原始事實。如果說掠奪曾為少數(shù)人造成了天然權利，那么多數(shù)人只須聚集足夠的力量，便能獲得把失去的一切重新奪回的天然權利。

在歷史進程中，掠奪者都認為，最好是利用他們硬性規(guī)定的法律，使他們憑暴力得到的那些原始權利獲得某種社會穩(wěn)定性。

于是哲學家出面論證，說這些法律已得到人類的公認。如果土地私有確實以這種公認為依據(jù)，那么，一旦社會的大多數(shù)人認為這毫無道理，顯然就應當被取消。

然而，姑且不談所謂的所有“權”，我確信，社會的經(jīng)濟發(fā)展，人口的增長和集中，迫使資本主義農(nóng)場主在農(nóng)業(yè)中采用集體的和有組織的勞動以及利用機器和其他發(fā)明的種種情況，正在使土地國有化越來越成為一種“社會必然性”，這是關于所有權的任何言論都阻擋不了的。社會的迫切需要將會而且一定會得到滿足，社會必然性所要求的變化一定會照樣進行，遲早總會使立法適應這些變化的要求。

我們需要的是日益增長的生產(chǎn)，要是讓一小撮人隨心所欲地按照他們的私人利益來調(diào)節(jié)生產(chǎn)，或者無知地消耗地力，就無法滿足生產(chǎn)增長的各種需要。一切現(xiàn)代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化學處理等等，應當在農(nóng)業(yè)中廣泛采用。但是，我們所具有的科學知識，我們所擁有的耕作技術手段，如機器等，如果不實行大規(guī)模的耕作，就不能有效地加以利用。

大規(guī)模的耕作（即使在這種使耕作者本身淪為役畜的資本主義形式下），從經(jīng)濟的觀點來看，既然證明比小塊的和分散的土地耕作遠為優(yōu)越，那么，要是采用全國規(guī)模的耕作，難道不會更有力地推動生產(chǎn)嗎？

一方面，居民的需要在不斷增長，另一方面，農(nóng)產(chǎn)品的價格不斷上漲，這就不容爭辯地證明，土地國有化已成為一種社會必然性。

一旦土地的耕作由國家控制，為國家謀利益，農(nóng)產(chǎn)品自然就不可能因個別人濫用地力而減少。

今天在辯論這個問題時，我在這里聽到，所有的公民都主張土地國有化，但是觀點各不相同。①

人們經(jīng)常提到法國，但是法國的農(nóng)民所有制，比起英國的大地主所有制離土地國有化要遠得多。的確，在法國凡是買得起土地的人都可以獲得土地，但是，正因為如此，土地便分成許多小塊，耕種土地的人資金很少，主要依靠本人及其家屬的勞動。這種土地所有制形式以及小地塊耕作的方式，不僅不能采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的各種改良措施，反而把耕作者本人變成頑固反對社會進步，尤其是反對土地國有化的敵人。他被束縛在土地上，必須投入全部精力才能獲得相當少的回報；他不得不把大部分產(chǎn)品以賦稅的形式交給國家，以訴訟費的形式交給訟棍，以利息的形式交給高利貸者；除了那塊小天地，他對社會運動一無所知；他一直癡情地迷戀著他那一小塊土地，迷戀著他的純粹名義上的占有權。于是法國農(nóng)民就陷入同產(chǎn)業(yè)工人階級相對立的極可悲的境地。

農(nóng)民所有制既然是土地國有化的最大障礙，所以，法國無疑不是我們應當尋求解決這個重大問題的辦法的地方。

在一個資產(chǎn)階級的政權下，實行土地國有化，并把土地分成小塊租給個人或工人合作社，這只會造成他們之間的殘酷競爭，促使“地租”上漲，反而使那些靠生產(chǎn)者為生的土地占有者更有利可圖。

1868年，在國際布魯塞爾代表大會124上，我們的一位朋友曾說：

“科學已判決小土地私有制必定滅亡，正義則判決大土地所有制必定滅亡。因此，二者必居其一：土地要么必須成為農(nóng)業(yè)聯(lián)合體的財產(chǎn)，要么必須成為整個國家的財產(chǎn)。未來將決定這個問題?！?25

相反地，我卻認為，社會運動將作出決定：土地只能是國家的財產(chǎn)。把土地交給聯(lián)合起來的農(nóng)業(yè)勞動者，就等于使整個社會只聽從一個生產(chǎn)者階級擺布。

土地國有化將徹底改變勞動和資本的關系，并最終完全消滅工業(yè)和農(nóng)業(yè)中的資本主義的生產(chǎn)。只有到那時，階級差別和各種特權才會隨著它們賴以存在的經(jīng)濟基礎①一同消失?？克说膭趧佣顚⒊蔀橥?。與社會相對立的政府或國家將不復存在！農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)，總之，一切生產(chǎn)部門將用最合理的方式逐漸組織起來。生產(chǎn)資料的全國性的集中將成為由自由平等的生產(chǎn)者的各聯(lián)合體所構成的社會的全國性的基礎，這些生產(chǎn)者將按照共同的合理的計劃進行社會勞動。這就是19世紀的偉大經(jīng)濟運動所追求的人道①目標。

寫于1872年3—4月 原文是英文

載于1872年6月15日 選自《馬克思恩格斯全集》

《國際先驅報》第11號 第18卷第64—67頁

資本主義國家所有制是生產(chǎn)資料屬于代表資產(chǎn)階級利益的資本主義國家所有的所有制形式，實質是集體資本家所有制。它是國家壟斷資本主義的形式之一，是生產(chǎn)社會性和生產(chǎn)資料資本主義私人占有形式之間矛盾的產(chǎn)物。2100433B

學科：土地科學及管理

詞目：土地公有制

英文：public ownership of land

在中國，包括土地國有制和土地集體所有制。 在1956年，三大改造完成后，土地公有制基本建立起來。2100433B

發(fā)展歷史

中華人民共和國建立初期,經(jīng)過土改,在農(nóng)村確立了農(nóng)民土地私有制，在城市形成了土地國有制、集體所有制和私有制并存的格局，土地租賃、買賣、抵押、典當活躍，地租和地價依然發(fā)揮重要作用。從50年代中期開始，隨著農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，逐步確立了農(nóng)村土地社會主義集體所有制和城市土地單一國有制的基本格局。土地市場隨之消失，當時只存在國家征用土地的征地價格。從1979年實行經(jīng)濟體制改革起到80年代末，在各級政府與土地所有者和使用者的共同推動下，土地市場以其特有的方式全面介入了土地資源配置過程，地價也重新進入了社會經(jīng)濟生活。由于土地市場尚處于非規(guī)范的萌芽狀態(tài)，而形成多種土地價格：

① 征地價格。指國家征用農(nóng)村集體所有制土地的價格。其性質是一種土地所有權交易價格。

② 土地使用權出讓價格。指國家將一定年限的城市土地使用權一次性有償出讓給土地使用者所形成的土地價格。根據(jù)不同的出讓方式可分為協(xié)議價格、招標價格和拍賣價格。這是一種公開市場的土地價格。

③ 土地使用權轉讓價格。指土地使用者之間自主轉租轉讓土地使用權所形成的土地租金和土地價格。

④ 商品房開發(fā)中的土地價格。在80年代，中國各地商品房房價一漲再漲，地價上漲是推動其上漲的主要因素。商品房售價中有 4項有關地價的因素：a.以貨幣或實物形式付給政府的土地使用權出讓價；b.開發(fā)公司付給農(nóng)民的征地價，新區(qū)開發(fā)付給當?shù)鼐用窈蛦挝坏牟疬w安置補償費；c.土地開發(fā)和基礎設施建設投資；d.土地最終使用者為取得土地使用權轉讓價，它以開發(fā)公司超額利潤的形式實現(xiàn)。

⑤土地評估價格。1986年以來在國家土地管理局主持和推動下，先后對上海、北京、天津、濟南、南京、寧波等十幾個城市進行了土地分等定級和土地價格測算。

2011年國務院出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》在行政程序、補償標準等方面對征收拆遷提出了更高的要求。3年來，涉及征收拆遷的案件數(shù)量一直位居我國行政訴訟案件排行榜的前三位，平均每年的案件數(shù)量在七八千件左右，預計未來仍將持續(xù)這樣的態(tài)勢?！白罡呷嗣穹ㄔ?012年針對房屋征收案件出臺了司法解釋，主要就是要解決強拆的問題?！睏钤诿髡J為，而征收拆遷是一個持續(xù)的過程，其中還包含了征收決定的前置程序問題、征收補償協(xié)議的履行、補償標準的合理性等等問題。針對這些問題，最高人民法院也將繼續(xù)出臺相關司法解釋?！盃幦≡诿髂暝俪雠_一個相關的司法解釋?！?100433B