土地國(guó)有制論可行性

土地國(guó)有制可以改革

(一)土地的特性，決定了在不同時(shí)期可以有不同的土地制度，決定了土地不僅是生產(chǎn)資料，具有自然屬性，而且是構(gòu)成社會(huì)土地關(guān)系的客體，具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。其社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，是人類在占有、開發(fā)、利用土地過程中所發(fā)生的人與人的關(guān)系。這種關(guān)系最主要的是土地所有制度和土地使用制度。也正是土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，古今中外土地的所有制度和土地的使用制度是各不相同的。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，不同的社會(huì)制度產(chǎn)生了不同的土地所有制，原始社會(huì)的氏族公社土地所有制、奴隸主土地所有制、封建土地所有制、資本主義土地所有制和社會(huì)主義土地所有制。

(二)現(xiàn)階段我國(guó)的土地所有制度也是變更而來的。統(tǒng)治階級(jí)不僅可以對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)加以一定的限制，而且在必要時(shí)可以通過國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)制力量對(duì)土地所有制進(jìn)行普遍的改革。例如，在中國(guó)新民主主義革命取得勝利后，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了徹底的土地改革，其目的是徹底消滅封建土地制度，從封建地主和富農(nóng)那里沒收、征收來的土地?zé)o償?shù)胤纸o了廣大無地和少地的農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，消滅了封建土地所有制，建立了農(nóng)民勞動(dòng)者個(gè)人土地所有制。在之后的社會(huì)主義改造中，經(jīng)過互助組、初級(jí)社，再到高級(jí)社，逐步完成了土地的社會(huì)主義全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制過渡的形式，形成現(xiàn)在的所有制形式。

《中華人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！?

從以上的法律規(guī)定情況來看，同樣是社會(huì)主義公有制條件下，屬于國(guó)家所有還是屬于集體所有，是通過法律形式即國(guó)家的強(qiáng)制力來規(guī)定實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)了在當(dāng)時(shí)社會(huì)生產(chǎn)條件下統(tǒng)治階級(jí)的意志。

(三)集體土地所有權(quán)的不完全性還需變更。土地所有權(quán)是指土地所有者依法對(duì)自己的土地所享有的占有、使用、收益和處置的權(quán)利。

我國(guó)現(xiàn)行的土地所有制為社會(huì)主義土地公有制，即國(guó)家所有和勞動(dòng)群眾集體所有。大家都清楚，集體土地的所有者對(duì)本集體的土地的占有、使用、收益分配和處置的權(quán)利是受限制的，從屬的和不完全的。比如國(guó)家建設(shè)需要征用土地，勞動(dòng)群眾是不能阻撓的，且征地費(fèi)用也按法律規(guī)定給予補(bǔ)償；不是市場(chǎng)價(jià)格，也不需討價(jià)還價(jià)。集體所有者要使用集體的土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)或出讓和聯(lián)建等是不允許的，處置權(quán)受約束。

土地國(guó)有制不適應(yīng)性

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，土地既作為資源又作為資產(chǎn)，既具有自然屬性又具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性。國(guó)有土地使用制度已進(jìn)行全新的改革，并已顯示出其初步成效和勃勃生機(jī)。但由于集體土地所有權(quán)權(quán)能的從屬性、不完全性，集體土地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中已嚴(yán)重不適，并帶來種種弊?。?

(一)在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，城市規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)大勢(shì)必要征用集體土地，而征地難的現(xiàn)象相當(dāng)突出，有些地方甚至阻撓征地，延期工程上馬，集體上訪時(shí)有發(fā)生。國(guó)家利益與集體利益；集體內(nèi)部之間的利益；集體與農(nóng)民個(gè)人利益很難協(xié)調(diào)，顧此失彼。征地的補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算是為該耕地的被征用前3年平均產(chǎn)值的××倍，缺乏依據(jù)。本人認(rèn)為，征用土地尤其是經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目征地，實(shí)際上是國(guó)家強(qiáng)制性地收取集體土地歸為國(guó)有?，F(xiàn)在有人提出國(guó)家征用土地根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目分公益事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目?jī)纱箢?；公益事業(yè)的征地補(bǔ)償費(fèi)按《土地管理法》規(guī)定給予補(bǔ)償；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償。這雖然有積極的意義，但很難把握好平衡性，這將給規(guī)劃定點(diǎn)工作帶來難度。如果國(guó)家通過法律形式，集體土地實(shí)行國(guó)有化，征用土地時(shí)可把平均年產(chǎn)值按銀行利率還原成土地資本給予補(bǔ)償，應(yīng)該是比較好接受，也是切實(shí)可行的。

(二)插花地塊管理，城市市區(qū)的土地按法律規(guī)定屬于國(guó)家所有，而城鎮(zhèn)的土地所有權(quán)各地則是五花八門、各行其是。以云和縣云和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)為例，國(guó)有土地與集體土地普遍插花，在舊城改造過程中或在土地儲(chǔ)備收購(gòu)工作中帶來難度。理想的形式是單一的國(guó)有土地所有權(quán)。

(三)集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中提出的要求，國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)法律作了規(guī)定是有據(jù)可依的，而在土地市場(chǎng)中占有很大比例的集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)法律沒有加以規(guī)范，政策沒有出臺(tái)。大量的集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地借買賣房屋為名買賣土地使用權(quán)，或聯(lián)建、或出租、或抵押，流轉(zhuǎn)頻繁，交易混亂。由于市場(chǎng)的超前和政策的滯后，各地在管理集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中也是五花八門，各顯神通。為便于土地市場(chǎng)管理、規(guī)范和統(tǒng)一，所以集體土地國(guó)有化的進(jìn)程就成為當(dāng)務(wù)之急。

土地國(guó)有制解決問題

(一)農(nóng)民群眾集體土地所有者，在思想上的問題。認(rèn)為集體土地國(guó)有化，原來的利益會(huì)受到損害，甚至?xí)胺€(wěn)定。但只要我們深入宣傳，集體土地國(guó)有化后，其土地使用權(quán)是維護(hù)現(xiàn)狀、長(zhǎng)期不變的，這點(diǎn)可以在修改后的法律條款里加以明確，農(nóng)民盡可放心。

(二)關(guān)于所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)問題。按照理論上理解，既然土地所有權(quán)是國(guó)家的，土地所有者總是要以一定的經(jīng)濟(jì)方式實(shí)現(xiàn)其占有權(quán)，以什么方式好呢"para" label-module="para">

(三)原集體土地的發(fā)包方與承包方雙層經(jīng)營(yíng)的問題，按照現(xiàn)行的法律，集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，農(nóng)戶作為承包方，實(shí)行雙層經(jīng)營(yíng)，承包方向集體上交提留款。集體土地國(guó)有化后，集體土地的使用權(quán)可以不變，可以繼續(xù)把集體土地使用權(quán)發(fā)包給農(nóng)戶，并收取提留款，因而也不成問題。

地產(chǎn)，即一切財(cái)富的原始源泉，現(xiàn)在成了一個(gè)大問題，工人階級(jí)的未來將取決于這個(gè)問題的解決。

我不想在這里討論那些主張土地私有的人，那些法學(xué)家、哲學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家所提出的全部論據(jù)，我只想首先指出，他們?cè)Х桨儆?jì)地用“天然權(quán)利”來掩蓋掠奪這一原始事實(shí)。如果說掠奪曾為少數(shù)人造成了天然權(quán)利，那么多數(shù)人只須聚集足夠的力量，便能獲得把失去的一切重新奪回的天然權(quán)利。

在歷史進(jìn)程中，掠奪者都認(rèn)為，最好是利用他們硬性規(guī)定的法律，使他們憑暴力得到的那些原始權(quán)利獲得某種社會(huì)穩(wěn)定性。

于是哲學(xué)家出面論證，說這些法律已得到人類的公認(rèn)。如果土地私有確實(shí)以這種公認(rèn)為依據(jù)，那么，一旦社會(huì)的大多數(shù)人認(rèn)為這毫無道理，顯然就應(yīng)當(dāng)被取消。

然而，姑且不談所謂的所有“權(quán)”，我確信，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口的增長(zhǎng)和集中，迫使資本主義農(nóng)場(chǎng)主在農(nóng)業(yè)中采用集體的和有組織的勞動(dòng)以及利用機(jī)器和其他發(fā)明的種種情況，正在使土地國(guó)有化越來越成為一種“社會(huì)必然性”，這是關(guān)于所有權(quán)的任何言論都阻擋不了的。社會(huì)的迫切需要將會(huì)而且一定會(huì)得到滿足，社會(huì)必然性所要求的變化一定會(huì)照樣進(jìn)行，遲早總會(huì)使立法適應(yīng)這些變化的要求。

我們需要的是日益增長(zhǎng)的生產(chǎn)，要是讓一小撮人隨心所欲地按照他們的私人利益來調(diào)節(jié)生產(chǎn)，或者無知地消耗地力，就無法滿足生產(chǎn)增長(zhǎng)的各種需要。一切現(xiàn)代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化學(xué)處理等等，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)中廣泛采用。但是，我們所具有的科學(xué)知識(shí)，我們所擁有的耕作技術(shù)手段，如機(jī)器等，如果不實(shí)行大規(guī)模的耕作，就不能有效地加以利用。

大規(guī)模的耕作（即使在這種使耕作者本身淪為役畜的資本主義形式下），從經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)來看，既然證明比小塊的和分散的土地耕作遠(yuǎn)為優(yōu)越，那么，要是采用全國(guó)規(guī)模的耕作，難道不會(huì)更有力地推動(dòng)生產(chǎn)嗎？

一方面，居民的需要在不斷增長(zhǎng)，另一方面，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲，這就不容爭(zhēng)辯地證明，土地國(guó)有化已成為一種社會(huì)必然性。

一旦土地的耕作由國(guó)家控制，為國(guó)家謀利益，農(nóng)產(chǎn)品自然就不可能因個(gè)別人濫用地力而減少。

今天在辯論這個(gè)問題時(shí)，我在這里聽到，所有的公民都主張土地國(guó)有化，但是觀點(diǎn)各不相同。①

人們經(jīng)常提到法國(guó)，但是法國(guó)的農(nóng)民所有制，比起英國(guó)的大地主所有制離土地國(guó)有化要遠(yuǎn)得多。的確，在法國(guó)凡是買得起土地的人都可以獲得土地，但是，正因?yàn)槿绱?，土地便分成許多小塊，耕種土地的人資金很少，主要依靠本人及其家屬的勞動(dòng)。這種土地所有制形式以及小地塊耕作的方式，不僅不能采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的各種改良措施，反而把耕作者本人變成頑固反對(duì)社會(huì)進(jìn)步，尤其是反對(duì)土地國(guó)有化的敵人。他被束縛在土地上，必須投入全部精力才能獲得相當(dāng)少的回報(bào)；他不得不把大部分產(chǎn)品以賦稅的形式交給國(guó)家，以訴訟費(fèi)的形式交給訟棍，以利息的形式交給高利貸者；除了那塊小天地，他對(duì)社會(huì)運(yùn)動(dòng)一無所知；他一直癡情地迷戀著他那一小塊土地，迷戀著他的純粹名義上的占有權(quán)。于是法國(guó)農(nóng)民就陷入同產(chǎn)業(yè)工人階級(jí)相對(duì)立的極可悲的境地。

農(nóng)民所有制既然是土地國(guó)有化的最大障礙，所以，法國(guó)無疑不是我們應(yīng)當(dāng)尋求解決這個(gè)重大問題的辦法的地方。

在一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的政權(quán)下，實(shí)行土地國(guó)有化，并把土地分成小塊租給個(gè)人或工人合作社，這只會(huì)造成他們之間的殘酷競(jìng)爭(zhēng)，促使“地租”上漲，反而使那些靠生產(chǎn)者為生的土地占有者更有利可圖。

1868年，在國(guó)際布魯塞爾代表大會(huì)124上，我們的一位朋友曾說：

“科學(xué)已判決小土地私有制必定滅亡，正義則判決大土地所有制必定滅亡。因此，二者必居其一：土地要么必須成為農(nóng)業(yè)聯(lián)合體的財(cái)產(chǎn)，要么必須成為整個(gè)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)。未來將決定這個(gè)問題。”125

相反地，我卻認(rèn)為，社會(huì)運(yùn)動(dòng)將作出決定：土地只能是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)。把土地交給聯(lián)合起來的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，就等于使整個(gè)社會(huì)只聽從一個(gè)生產(chǎn)者階級(jí)擺布。

土地國(guó)有化將徹底改變勞動(dòng)和資本的關(guān)系，并最終完全消滅工業(yè)和農(nóng)業(yè)中的資本主義的生產(chǎn)。只有到那時(shí)，階級(jí)差別和各種特權(quán)才會(huì)隨著它們賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)①一同消失?？克说膭趧?dòng)而生活將成為往事。與社會(huì)相對(duì)立的政府或國(guó)家將不復(fù)存在！農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)，總之，一切生產(chǎn)部門將用最合理的方式逐漸組織起來。生產(chǎn)資料的全國(guó)性的集中將成為由自由平等的生產(chǎn)者的各聯(lián)合體所構(gòu)成的社會(huì)的全國(guó)性的基礎(chǔ)，這些生產(chǎn)者將按照共同的合理的計(jì)劃進(jìn)行社會(huì)勞動(dòng)。這就是19世紀(jì)的偉大經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)所追求的人道①目標(biāo)。

寫于1872年3—4月 原文是英文

載于1872年6月15日 選自《馬克思恩格斯全集》

《國(guó)際先驅(qū)報(bào)》第11號(hào) 第18卷第64—67頁

中華人民共和國(guó)成立后對(duì)城市土地沒有馬上宣布國(guó)有化，而是針對(duì)不同性質(zhì)的所有權(quán)形式，分階段分別采取不同方式，逐步實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有制。接管和沒收帝國(guó)主義、官僚資本主義、國(guó)民黨政府及反革命分子等占有的城市土地，無償把它們變?yōu)閲?guó)有；改造資本主義工商業(yè)、私營(yíng)房地產(chǎn)公司及房地產(chǎn)業(yè)主擁有的城市地產(chǎn)，通過贖買的方式變?yōu)閲?guó)有；以城鄉(xiāng)建設(shè)征用土地的方式，將城鄉(xiāng)非國(guó)有土地變?yōu)槌鞘袊?guó)有土地；用憲法規(guī)定全部城市土地屬于國(guó)家所有的方式，將城市其余尚未國(guó)有化的土地變?yōu)閲?guó)有。

中華人民共和國(guó)成立后，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了徹底的土地改革，通過立法手段確立了農(nóng)村的土地國(guó)有制。1954 通過立法手段確立了農(nóng)村的土地國(guó)有制。1954年頒布的中華人民共和國(guó)第一部憲法規(guī)定“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”。1982年頒布的憲法和隨后的土地管理法，對(duì)農(nóng)村和城市郊區(qū)的國(guó)有土地都作了進(jìn)一步的明確規(guī)定。

資本主義國(guó)家所有制是生產(chǎn)資料屬于代表資產(chǎn)階級(jí)利益的資本主義國(guó)家所有的所有制形式，實(shí)質(zhì)是集體資本家所有制。它是國(guó)家壟斷資本主義的形式之一，是生產(chǎn)社會(huì)性和生產(chǎn)資料資本主義私人占有形式之間矛盾的產(chǎn)物。2100433B

學(xué)科：土地科學(xué)及管理

詞目：土地公有制

英文：public ownership of land

在中國(guó)，包括土地國(guó)有制和土地集體所有制。 在1956年，三大改造完成后，土地公有制基本建立起來。2100433B

發(fā)展歷史

中華人民共和國(guó)建立初期,經(jīng)過土改,在農(nóng)村確立了農(nóng)民土地私有制，在城市形成了土地國(guó)有制、集體所有制和私有制并存的格局，土地租賃、買賣、抵押、典當(dāng)活躍，地租和地價(jià)依然發(fā)揮重要作用。從50年代中期開始，隨著農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，逐步確立了農(nóng)村土地社會(huì)主義集體所有制和城市土地單一國(guó)有制的基本格局。土地市場(chǎng)隨之消失，當(dāng)時(shí)只存在國(guó)家征用土地的征地價(jià)格。從1979年實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革起到80年代末，在各級(jí)政府與土地所有者和使用者的共同推動(dòng)下，土地市場(chǎng)以其特有的方式全面介入了土地資源配置過程，地價(jià)也重新進(jìn)入了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。由于土地市場(chǎng)尚處于非規(guī)范的萌芽狀態(tài)，而形成多種土地價(jià)格：

① 征地價(jià)格。指國(guó)家征用農(nóng)村集體所有制土地的價(jià)格。其性質(zhì)是一種土地所有權(quán)交易價(jià)格。

② 土地使用權(quán)出讓價(jià)格。指國(guó)家將一定年限的城市土地使用權(quán)一次性有償出讓給土地使用者所形成的土地價(jià)格。根據(jù)不同的出讓方式可分為協(xié)議價(jià)格、招標(biāo)價(jià)格和拍賣價(jià)格。這是一種公開市場(chǎng)的土地價(jià)格。

③ 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格。指土地使用者之間自主轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)所形成的土地租金和土地價(jià)格。

④ 商品房開發(fā)中的土地價(jià)格。在80年代，中國(guó)各地商品房房?jī)r(jià)一漲再漲，地價(jià)上漲是推動(dòng)其上漲的主要因素。商品房售價(jià)中有 4項(xiàng)有關(guān)地價(jià)的因素：a.以貨幣或?qū)嵨镄问礁督o政府的土地使用權(quán)出讓價(jià)；b.開發(fā)公司付給農(nóng)民的征地價(jià)，新區(qū)開發(fā)付給當(dāng)?shù)鼐用窈蛦挝坏牟疬w安置補(bǔ)償費(fèi)；c.土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資；d.土地最終使用者為取得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)，它以開發(fā)公司超額利潤(rùn)的形式實(shí)現(xiàn)。

⑤土地評(píng)估價(jià)格。1986年以來在國(guó)家土地管理局主持和推動(dòng)下，先后對(duì)上海、北京、天津、濟(jì)南、南京、寧波等十幾個(gè)城市進(jìn)行了土地分等定級(jí)和土地價(jià)格測(cè)算。

2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在行政程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)征收拆遷提出了更高的要求。3年來，涉及征收拆遷的案件數(shù)量一直位居我國(guó)行政訴訟案件排行榜的前三位，平均每年的案件數(shù)量在七八千件左右，預(yù)計(jì)未來仍將持續(xù)這樣的態(tài)勢(shì)?！白罡呷嗣穹ㄔ?012年針對(duì)房屋征收案件出臺(tái)了司法解釋，主要就是要解決強(qiáng)拆的問題。”楊在明認(rèn)為，而征收拆遷是一個(gè)持續(xù)的過程，其中還包含了征收決定的前置程序問題、征收補(bǔ)償協(xié)議的履行、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性等等問題。針對(duì)這些問題，最高人民法院也將繼續(xù)出臺(tái)相關(guān)司法解釋。“爭(zhēng)取在明年再出臺(tái)一個(gè)相關(guān)的司法解釋?！?100433B