土地制度的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

21世紀(jì)初期，美國、英國、德國、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國先行一步，開展了智慧城市的實(shí)踐。2008年IBM提出“智慧的地球”戰(zhàn)略，2009年美國愛荷華州的迪比克市與IBM共同宣布，建設(shè)美國第一個(gè)智慧城市。2012年12月份美國科羅拉多大學(xué)博伊德·科恩博士開展了一次全球智慧城市的排名，排出全世界智能城市的前10位，分別是：維也納、多倫多、巴黎、紐約、倫敦、東京、德國、哥本哈根、香港、巴塞羅那。2014年智慧社區(qū)論壇(IntelligentCom-munityForum)公布全球智慧城市入圍名單，入選的城市包括加拿大的多倫多與溫尼伯；中國臺灣的新竹與新北市；美國的阿靈頓郡、哥倫布。入圍智慧城市名單的原因，不外乎都是因?yàn)檫@些城市能夠?qū)⒖萍肌⑽幕c經(jīng)濟(jì)的永續(xù)發(fā)展成功融合，讓每個(gè)城市呈現(xiàn)特點(diǎn)和新面貌。

一、國外智慧城市建設(shè)實(shí)踐

對比分析全球“智慧城市”建設(shè)的實(shí)踐路徑，盡管世界各國的選擇不盡相同，但是大致能得到一些有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。如迪比克市的特點(diǎn)是將城市的水、電、油、氣、交通、公共服務(wù)等聯(lián)網(wǎng)并通過完全數(shù)字化，偵測、分析和整合各種數(shù)據(jù)，智能化地服務(wù)市民需求。維也納、多倫多、巴黎則分別是以開發(fā)智能電網(wǎng)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實(shí)施自行車共享計(jì)劃等降低碳排放為特色。紐約、倫敦、東京分別是以建立防災(zāi)系統(tǒng)、治理交通擁堵、推動(dòng)移動(dòng)智能等關(guān)注應(yīng)急、保障社會(huì)安全為特色。哥本哈根、香港、巴塞羅那分別以創(chuàng)建電廠電動(dòng)汽車、創(chuàng)新清潔技術(shù)、推廣智能卡、擴(kuò)展光伏產(chǎn)業(yè)鏈等依靠科技，培育新興產(chǎn)業(yè)為特色。

具體分析，各國的做法又是千差萬別。如瑞典是以智慧交通著稱，解決首都交通擁擠問題，斯德哥爾摩在通往市中心的道路上設(shè)置了十幾個(gè)路邊控制站，通過使用RFID技術(shù)以及利用激光、照相機(jī)和先進(jìn)的設(shè)備和系統(tǒng)，自動(dòng)識別進(jìn)入市中心的車輛，分時(shí)段向進(jìn)出市中心的注冊車輛收稅。通過收取“道路堵塞稅”，使交通擁堵降低了25%，交通排隊(duì)所需的時(shí)間下降50%，道路交通廢氣排放量減少了8%~14%，二氧化碳等溫室氣體排放量下降了40%。由于環(huán)保的成果，2010年2月斯德哥爾摩被歐盟委員會(huì)評為首個(gè)“歐洲綠色首都”。丹麥哥本哈根的經(jīng)驗(yàn)在于：突破了維持環(huán)保和保持經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾，為了促使市民使用二氧化碳排放量最少的軌道交通，該市通過統(tǒng)籌規(guī)劃，力保市民在家門口1公里之內(nèi)就能使用到軌道交通。同時(shí)通過修建“自行車高速公路”以及沿途配備修理等服務(wù)設(shè)施，為自行車提供射頻識別或全球定位服務(wù)等系統(tǒng)保障自行車出行暢通。西班牙巴塞羅那的特點(diǎn)是利用專利費(fèi)用的收入，來維持智慧城市日常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)。新加坡的特色是通過“智慧國2015”計(jì)劃，完善資訊通信基礎(chǔ)設(shè)施，最終實(shí)現(xiàn)以資訊通信驅(qū)動(dòng)的智能化國度和全球化都市，目前已經(jīng)成為全球資訊通信業(yè)最為發(fā)達(dá)的國家之一，極大提升了各個(gè)公共與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的生產(chǎn)力和效率。

二、國外智慧城市建設(shè)實(shí)踐的啟示縱觀國外智慧城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，可得如下啟示：

啟示一：智慧城市建設(shè)的思路，有兩種模式可以借鑒：廣義智慧城市和狹義智慧城市建設(shè)思路。廣義智慧城市思路旨在全面推廣智慧增長理念，強(qiáng)調(diào)將智慧增長理念貫穿于整個(gè)城市的諸方面，追求最終形成一個(gè)長期的智慧增長道路。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，資金豐裕的發(fā)達(dá)國家城市尤其是歐洲城市得到普遍認(rèn)可。狹義智慧城市思路強(qiáng)調(diào)技術(shù)導(dǎo)向的具體應(yīng)用，在資金短缺的國家或者新興經(jīng)濟(jì)體城市比較通行。其特點(diǎn)主要是采取技術(shù)解決方案思路，重點(diǎn)是具有現(xiàn)實(shí)應(yīng)用的可能，能夠在短期內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)力。兩種思路各具優(yōu)缺點(diǎn)，具體到中國，顯然采用狹義的智慧城市建設(shè)思路比較符合實(shí)際。但是需要發(fā)揮中國頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)勢。

啟示二：推動(dòng)智慧城市建設(shè)的主體，也有兩種模式可選：政府主導(dǎo)型和社會(huì)主導(dǎo)型。政府主導(dǎo)型模式主要是由政府資助和管理，由內(nèi)向外實(shí)施，比較正式。政府主導(dǎo)型模式能為城市公共部門和開發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)提供更有效率的基礎(chǔ)設(shè)施和全新的服務(wù)。社會(huì)主導(dǎo)型模式則是依靠社會(huì)資本，多元合作廣泛參與，借助于實(shí)力強(qiáng)大的商業(yè)公司、科研機(jī)構(gòu)和智庫，制定詳細(xì)的戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)、推進(jìn)數(shù)字一體化，政府不投資或者投資較少。是一種由外及內(nèi)的模式。社會(huì)主導(dǎo)型模式可以解決資金籌措難的問題，集思廣益。目前來看，在國內(nèi)外的智慧城市建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是以政府投入為主體。在我國，政府主導(dǎo)型模式也是占據(jù)主流，但社會(huì)主導(dǎo)型戰(zhàn)略對于城市的未來發(fā)展也將扮演更加重要的角色。如銀川的PPP模式就得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。

啟示三：智慧城市建設(shè)所要取得的最終效果上，也可分為智慧經(jīng)濟(jì)、智慧服務(wù)和智慧資源三大類型。“智慧經(jīng)濟(jì)”型強(qiáng)調(diào)城市產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，即通過信息技術(shù)在生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用，提高信息化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和結(jié)構(gòu)。其發(fā)展的平臺主要在新工業(yè)園區(qū)和新衛(wèi)星城中，各項(xiàng)服務(wù)和技術(shù)都是為了企業(yè)發(fā)展服務(wù)。“智慧服務(wù)”則關(guān)注城市和諧發(fā)展。通過智能化改造，提供智慧型、人性化城市服務(wù)，推動(dòng)城市就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、社會(huì)安全監(jiān)管等問題，以此提高公共服務(wù)水平和居民生活便利性。“智慧資源”型則是充分利用城市各種潛在的信息資源，合理調(diào)配和使用水、電力、石油等資源，達(dá)到資源供給均衡，加強(qiáng)對高能耗、高物耗、高污染行業(yè)的監(jiān)督管理，最終優(yōu)化城市的生存環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和城市的可持續(xù)發(fā)展。

因建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)環(huán)境不同，歐美國家最終達(dá)到的效果也不同。如美國的智慧城市建設(shè)的受益一方面體現(xiàn)在美國的智慧城市建設(shè)取得比較突出的成效，更為重要的受益體現(xiàn)在美國的企業(yè)上，如谷歌、微軟、甲骨文、IBM、HP、EMC、Intel、思科、蘋果、亞馬遜等眾多美國企業(yè)成了全球智慧城市建設(shè)的傳輸者，成為最大贏家。而歐洲各國作為全球智慧城市建設(shè)戰(zhàn)略的響應(yīng)者，其建設(shè)的重點(diǎn)圍繞三個(gè)方面：智慧社會(huì)的建設(shè)以人為本，智慧環(huán)境的建設(shè)以節(jié)能減排、保障環(huán)境為重點(diǎn)，而智慧經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)是保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。

啟示四：從智慧城市建設(shè)的平臺看，有依托舊城進(jìn)行改造的模式和依托新城進(jìn)行開發(fā)的模式兩種。“舊城改造型”是利用已有基礎(chǔ)設(shè)施，在原有的設(shè)施上增加傳感器、控制設(shè)備等，城市景觀看起來并沒有太大變化，但是最終提高了各類設(shè)施的使用效率，這種模式主要應(yīng)用于發(fā)達(dá)國家。“新城開發(fā)型”就是在新區(qū)或者郊區(qū)重新建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，輔之以先進(jìn)的電子信息、網(wǎng)絡(luò)及節(jié)能環(huán)保技術(shù)，以此進(jìn)行智慧城市的全新整體建設(shè)。這種模式主要應(yīng)用于一些新興市場國家。

無論智慧城市建設(shè)的目的、途徑、效果有多么不同，但是國外建設(shè)智慧城市的經(jīng)驗(yàn)中有一點(diǎn)是共同的：即重視差異性，避免同質(zhì)化。國外智慧城市建設(shè)的這些經(jīng)驗(yàn)，無疑對于目前已經(jīng)取得很大建設(shè)成果的“智慧銀川”模式是很好的借鑒。目前，銀川市因其頂層設(shè)計(jì)的10大系統(tǒng)、13個(gè)子模塊的統(tǒng)一建設(shè)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城市級別的數(shù)據(jù)共享。也因此，銀川在全球智慧城市領(lǐng)域脫穎而出，成為智慧城市建設(shè)過程中倍受推崇的“銀川模式”。迄今智慧銀川已先后接待了超過400批國內(nèi)外高端考察團(tuán)，在全球斬獲了“2015中國領(lǐng)軍智慧城市”、“2015年亞太區(qū)領(lǐng)軍智慧城市頂層設(shè)計(jì)獎(jiǎng)”等一系列殊榮，充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)更加行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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目前，在世界53個(gè)主要國家中，有37個(gè)允許地方政府舉債，其地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)和做法，對于完善我國地方融資平臺債務(wù)管理和建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

國外地方政府債務(wù)的

主要類型

市政債。在資本市場較為發(fā)達(dá)的國家，市政債是地方政府債務(wù)的主要形式。根據(jù)償債資金來源的不同，市政債券可分為一般責(zé)任型市政債、收益型市政債和混合型市政債。一般責(zé)任型市政債是指以地方政府的稅收收入作為償債資金來源的市政債券，由于不與特定項(xiàng)目相聯(lián)系，這實(shí)際上就是地方公債。收益型市政債是指以特定項(xiàng)目的收入(而非稅收)作為償債資金來源的市政債券，其還本付息來自項(xiàng)目自身收益，如高速公路、水電氣的收費(fèi)?；旌闲褪姓鶆t具有上述兩種債券的混合特征。美國是市政債發(fā)行規(guī)模最大的國家，2013年年末，其市政債券存量規(guī)模為36712億美元，占美國GDP的22%。

專業(yè)銀行貸款。成立專業(yè)銀行，幫助地方政府籌集資金，推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。歐洲專業(yè)銀行的資金來自于儲蓄機(jī)構(gòu)和其他長期資金。日本的專業(yè)銀行資金主要來源于郵政儲蓄和部分養(yǎng)老金基金。發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)銀行多以政府資金為主，以哥倫比亞為例，其開發(fā)銀行為市政基礎(chǔ)設(shè)施提供再貼現(xiàn)貸款。

政府專項(xiàng)基金、擔(dān)?；蛏霞壵苯淤J款。一些發(fā)展中國家的市政發(fā)展基金由政府資助，是在本國資本市場沒有得到很好發(fā)展之前，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期資金支持的一種過渡機(jī)制。比如，印尼的區(qū)域開發(fā)賬戶(RDA)、泰國的泰國擔(dān)?；?。

公私合作(PPP)模式。具有代表性的是英國和法國。英國在20世紀(jì)80年代后大規(guī)模推進(jìn)了以PFI(Private Finance Initiative)為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公私合作，有16%的基礎(chǔ)設(shè)施投資采取公私合作形式，主要運(yùn)用于醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、警察局、保障性住房等非營利性政府投資領(lǐng)域。法國的公用事業(yè)特許經(jīng)營被世界銀行充分認(rèn)可，由成熟經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)集團(tuán)廣泛參與高速公路、有線電視、通信、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等公用設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。

國外地方政府債務(wù)的

風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

預(yù)算硬約束。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在中央與地方財(cái)政的關(guān)系上有明確的法律、法規(guī)約束。美國絕大多數(shù)州的憲法規(guī)定，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。澳大利亞、新西蘭等國對地方債務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，在政府預(yù)算體系上全面反映政府收入、支出及債務(wù)舉借和償還情況，確定地方債務(wù)的合理規(guī)模。

債務(wù)規(guī)?？刂?。地方政府債務(wù)規(guī)?？刂企w現(xiàn)為需求控制和供給控制。需求控制包括債務(wù)余額控制和增量控制，主要指標(biāo)有負(fù)債率、債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、擔(dān)保債務(wù)比重、利息支出率、債務(wù)依存度和資產(chǎn)負(fù)債率等。供給控制的主要指標(biāo)有地方政府貸款與金融機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)比、地方政府貸款與地方政府凈資產(chǎn)比、貸款損失債權(quán)人分擔(dān)率。從紅線指標(biāo)看，普遍采用了歐盟對其成員國債務(wù)警戒線的標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)年財(cái)政赤字/ GDP不超過3%，債務(wù)余額/GDP不超過60%。2008年國際金融危機(jī)使得歐洲大部分主權(quán)國家及地方政府都突破了這一警戒線。但就許多新興市場經(jīng)濟(jì)體而言，如阿根廷、巴西、哥倫比亞、印度等國普遍采取硬性規(guī)定的方式。

透明度要求。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體以及經(jīng)受過債務(wù)危機(jī)的一些新興市場經(jīng)濟(jì)體均有嚴(yán)格的透明度要求。國際貨幣基金組織的《財(cái)政透明度守則》、OECD《預(yù)算透明度最佳做法》以及主權(quán)財(cái)富基金國際工作組(IWG)提出的《圣地亞哥原則》等，都是提升財(cái)政透明度的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。總體來看，透明度應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：一是財(cái)政制度的透明度，二是會(huì)計(jì)信息的透明度，三是公布關(guān)鍵性財(cái)政指標(biāo)及可持續(xù)性預(yù)測的透明度。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。美國俄亥俄州模式比較健全。如果一個(gè)地方機(jī)構(gòu)的財(cái)政狀況符合所規(guī)定的三種情況，該州審計(jì)局便宣布其進(jìn)入“預(yù)警名單”，并對該地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)視。如果州審計(jì)局發(fā)現(xiàn)該地方政府財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，則將其從“預(yù)警名單”中移至“危機(jī)名單”，并成立委員會(huì)監(jiān)督和控制該地方政府的財(cái)政管理。澳大利亞和新西蘭建立了負(fù)債報(bào)告體系，定期評估可能對財(cái)政狀況產(chǎn)生顯著影響的因素。

債務(wù)危機(jī)治理。美國從19世紀(jì)40年代地方政府債務(wù)危機(jī)開始，就堅(jiān)持了不救助的原則。部分發(fā)達(dá)國家實(shí)行有條件救助模式，有以下兩方面特點(diǎn)：一是地方政府管轄權(quán)越大，就更應(yīng)該自我承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。二是金融市場約束機(jī)制可能促成救助行為。比如，澳大利亞就出于維護(hù)本國在國際資本市場的聲譽(yù)考慮，出手救助地方政府。

國外地方債務(wù)管理

對我國的啟示

規(guī)范地方政府舉債行為。一是提升地方債務(wù)透明度，建立公開透明的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度和融資平臺財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并將地方債務(wù)納入硬預(yù)算約束。二是編制并嚴(yán)格執(zhí)行地方政府中期財(cái)政規(guī)劃。如果連續(xù)2—3年超出原定目標(biāo)，我國中央政府可截留相應(yīng)的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整地方政府過度融資行為，回到原有中期規(guī)劃軌道。三是要構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。在建立關(guān)鍵指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的基礎(chǔ)上，由靜態(tài)評估擴(kuò)展為動(dòng)態(tài)評估，由簡單的閾值監(jiān)測擴(kuò)展到定性和定量結(jié)合、自身評價(jià)與市場評價(jià)結(jié)合的方式，科學(xué)、全面地評估地方政府債務(wù)或轄區(qū)融資平臺的可持續(xù)性。

加緊推進(jìn)市政債發(fā)行。當(dāng)前我國地方政府融資平臺除銀行貸款、公開發(fā)債渠道外，還有大量的信托、理財(cái)類融資方式，成本高且不透明。市政債發(fā)行，可以形成規(guī)范、透明的市場化融資替代，通過“開前門、堵后門”，有利于化解當(dāng)前地方融資平臺債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。將現(xiàn)有的各類城投債逐漸轉(zhuǎn)化為收益型市政債，逐步探索發(fā)行一般責(zé)任型市政債。

在混合所有制改革中探索推進(jìn)PPP(公私合作)融資。為穩(wěn)妥有序推進(jìn)，可從地方國企或央企二級、三級企業(yè)開展試點(diǎn)，地方融資平臺可作為試點(diǎn)的有效載體。PPP合作融資的主要目的：一是優(yōu)化地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)，讓參與合作的各類資本共擔(dān)債務(wù)。二是讓各類資本在參與政府公益項(xiàng)目時(shí)能夠獲得政府信用支持，從而降低相關(guān)融資成本。三是促進(jìn)社會(huì)資本在合作完成后能夠以市場化方式退出。在我國，預(yù)計(jì)采用PPP方式與私營機(jī)構(gòu)展開合作，平臺貸款證券化、平臺資產(chǎn)證券化、PPP項(xiàng)目貸款證券化及與之相配套的信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具(CRM)將會(huì)出現(xiàn)旺盛的市場需求。

地方政府融資平臺應(yīng)區(qū)別對待、分類轉(zhuǎn)型。隨著我國一些發(fā)達(dá)地區(qū)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的完成，一些融資平臺可能由公用事業(yè)投資型向運(yùn)營管理型轉(zhuǎn)變，其債務(wù)杠桿率會(huì)不斷收縮。但在未來較長時(shí)期，中西部地方政府融資平臺還將承擔(dān)政府舉債、投資、建設(shè)等職能。一方面，這些債務(wù)率偏高的融資平臺可考慮加強(qiáng)與央企、民間資金、外資等各類資金合作，采用PPP的項(xiàng)目融資模式，形成政府牽頭下的多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)。另一方面，地方政府要探索建立融資平臺優(yōu)勝劣退的市場化機(jī)制，對融資平臺進(jìn)行分類綜合評價(jià)，加大對有問題平臺、投入產(chǎn)出效率低下的平臺、管理成本費(fèi)用過高的平臺的退出力度，避免其占用過多的政府舉債資源。

避免對地方政府過度救助。在未來地方政府債務(wù)融資充分市場化的情況下，不排除一些地方政府出現(xiàn)違約的可能，在危機(jī)處理中需要把握好以下原則：一是中央政府應(yīng)以地方政府債務(wù)重整為契機(jī)，約束地方政府舉債行為甚至財(cái)政收支行為，建立長效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。如果實(shí)施無條件救助，將會(huì)在未來形成持續(xù)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。二是以“救小、救弱為先”為原則，優(yōu)先救助市、縣級層面的債務(wù)危機(jī);管轄權(quán)較大的地方政府，應(yīng)該率先自我承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。三是中央救助資金在整個(gè)債務(wù)重整資金的占比不宜過高。