土地使用權(quán)劃

（一）民法典

第三百五十三條　【建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式】建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但是法律另有規(guī)定的除外。

第三百四十七條　【建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立方式】設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。

工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。

嚴格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。

（二）最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復

（2002年10月11日最高人民法院審判委員會第1245次會議通過，根據(jù)2020年12月23日最高人民法院審判委員會第1823次會議通過的《最高人民法院關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復〉等二十九件商事類司法解釋的決定》修正）

湖北省高級人民法院：

你院鄂高法〔2002〕158號《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)以及有關(guān)抵押效力認定等問題的請示》收悉。經(jīng)研究，答復如下：

你院鄂高法〔2002〕158號《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)以及有關(guān)抵押效力認定等問題的請示》收悉。經(jīng)研究，答復如下：

一、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第（三）項及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置。納入國家兼并破產(chǎn)計劃的國有企業(yè)，其依法取得的國有土地使用權(quán)，應(yīng)依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理。

二、企業(yè)對其以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)無處分權(quán)，以該土地使用權(quán)設(shè)定抵押，未經(jīng)有審批權(quán)限的人民政府或土地行政管理部門批準的，不影響抵押合同效力；履行了法定的審批手續(xù)，并依法辦理抵押登記的，抵押權(quán)自登記時設(shè)立。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十一條的規(guī)定，抵押權(quán)人只有在以抵押標的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當于土地使用權(quán)出讓金的款項后，對剩余部分方可享有優(yōu)先受償權(quán)。但納入國家兼并破產(chǎn)計劃的國有企業(yè)，其用以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)設(shè)定抵押的，應(yīng)依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理。

三、國有企業(yè)以關(guān)鍵設(shè)備、成套設(shè)備、建筑物設(shè)定抵押的，如無其他法定的無效情形，不應(yīng)當僅以未經(jīng)政府主管部門批準為由認定抵押合同無效。

本批復自公布之日起施行，正在審理或者尚未審理的案件，適用本批復，但對提起再審的判決、裁定已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件除外。

此復。

（三）中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法

第二十二條?土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。

依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。

??? 第二十三條?下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：

??? （一）國家機關(guān)用地和軍事用地；

??? （二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；

??? （三）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；

??? （四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

土地使用權(quán)劃建設(shè)用地使用權(quán)的出讓與劃撥

我國法律體系規(guī)定了兩種建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定方式，即出讓和劃撥。原則上，建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)采用有償出讓的方式設(shè)定，只有在符合法律規(guī)定的特定范圍內(nèi)，才可采用無償劃撥的方式?！段餀?quán)法》第137條第3款規(guī)定:“嚴格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定?！备鶕?jù)《土地管理法》第54條的規(guī)定，以下建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府批準，可以以劃撥方式取得:

1、國家機關(guān)用地和軍事用地;

2、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地;

3、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地;

4、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。劃撥應(yīng)屬于典型的行政程序，但這一點并不妨礙符合條件的用地人因此取得建設(shè)用地使用權(quán)。

采用出讓方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，當事人應(yīng)當采取書面形式訂立建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及對同一土地有兩個以上意向用地者的，還應(yīng)采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。

建設(shè)用地使用權(quán)劃撥的特點在于：

（一）劃撥土地是為了公共利益的需要

在劃撥的情況下，建設(shè)用地使用權(quán)并沒有進入市場流轉(zhuǎn)，也沒有完全按照市場規(guī)則進行交易，且不需要支付相應(yīng)對價。國家之所以要把國有的土地劃撥給有關(guān)單位使用，是為了實現(xiàn)公共利益。因此有學者主張，將劃撥設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)稱為公益性用地使用權(quán)，即用于國家管理、教育、科研、國防、各種不營利的公用設(shè)施和公共福利設(shè)施等非營利目的。[2]筆者認為此種觀點確有一定的道理。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定的劃撥用途的范圍來看，實際上也是嚴格將劃撥用地限于公共利益用途。正是因為劃撥具有公益性，所以，根據(jù)我國《物權(quán)法》第137條第3款的規(guī)定，對土地的劃撥應(yīng)當按照法律、法規(guī)的規(guī)定，嚴格限制土地劃撥的范圍，不得超出劃撥用地的土地用途范圍。

（二）劃撥是通過行政行為而設(shè)定民事權(quán)利的

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第23條的規(guī)定，土地使用權(quán)的劃撥，需要經(jīng)過人民政府依法批準。所謂依法批準，就是指一種行政審批行為，但不同于一般的行政許可行為，二者區(qū)別在于：一方面，《行政許可法》第2條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為?！备鶕?jù)該規(guī)定，行政許可的對象是“從事特定活動的行為”，例如進行自然資源開發(fā)、自然資源配置、公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供等活動，而不是取得相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利。但是劃撥是使用地人取得用益物權(quán)。行政劃撥的結(jié)果不是使行政相對人取得了從事相應(yīng)活動的資格，這與行政許可行為是不同的。用地單位通過劃撥就直接取得了對國有土地進行建設(shè)的用益物權(quán)。還要看到，從行政許可事項的內(nèi)容來看，主要涉及特定行業(yè)的市場準人標準、特殊技能、條件的資質(zhì)鑒定標準以及對某些設(shè)備、設(shè)施檢驗標準的審定等。而劃撥取得建設(shè)用地使用權(quán)并不屬于這些范圍，因此劃撥屬于行政審批行為，而不是行政許可行為。

需要指出的是，雖然劃撥行為本身是一種行政行為，但是劃撥是為了設(shè)定一種物權(quán)即建設(shè)用地使用權(quán)，這種物權(quán)也必須按照《物權(quán)法》規(guī)定的物權(quán)變動方式通過登記才能設(shè)立。建設(shè)用地使用權(quán)可以由劃撥、出讓或者轉(zhuǎn)讓等多種方式取得，因而劃撥只是物權(quán)取得的基礎(chǔ)和前提。

（三）通過劃撥取得的建設(shè)用地使用權(quán)是無償取得的。劃撥不同于出讓的最大特點在于，通過劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)是無償?shù)?，這主要是因為劃撥往往是基于公共利益的需要。反之，如果不是基于公共利益需要，建設(shè)用地使用權(quán)就應(yīng)當采用出讓的方式設(shè)立，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當支付土地出讓金。建設(shè)用地使用權(quán)的劃撥取得原則上是無償?shù)模谔厥馇闆r下，取得人仍需要支付安置、補償?shù)荣M用。與土地出讓時支付的土地出讓金不同的是，劃撥時支付的費用是對被拆遷入支付的，而并不是歸國家所有。因此，不能據(jù)此認為劃撥屬于有償行為。劃撥土地使用權(quán)設(shè)定之后，如果需要流轉(zhuǎn)，則必須補交土地出讓金。

（四）通過劃撥取得的建設(shè)用地使用權(quán)一般沒有期限限制。一般來說，用益物權(quán)都是有期限的，但是，劃撥取得的土地使用權(quán)通常是無期限限制的。因為劃撥既然是為了公共利益需要，只要相應(yīng)主體使用土地的用途沒有改變，則其用地期限不能受到限制。當然，如果該土地用途發(fā)生改變，不是為了公共利益而使用，則就不具備劃撥所需要的條件。

土地使用權(quán)劃撥是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。與出讓不同，土地劃撥本質(zhì)上完全是通過行政命令來授予使用人一定的土地使用權(quán)，事實上涵蓋了所有國有建設(shè)用地通過市場之外的方式設(shè)定的情形。同時，在法律語境中還存在行政強制中的劃撥存款、匯款的情況。

（一）以劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的強制執(zhí)行問題

主編：最高人民法院民法典貫徹實施工作領(lǐng)導小組

來源：中華人民共和國民法典物權(quán)編理解與適用（下） 引用0748頁

《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復》規(guī)定，根據(jù)《土地管理法》第58條第1款第4項及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條的規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置。原國家土地管理局在《關(guān)于人民法院裁定轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)問題對最高人民法院經(jīng)（1997）18號函的復函》也認為，對通過劃撥方式取得的土地使用權(quán)，由于不屬于當事人的自有財產(chǎn)，不能作為當事人財產(chǎn)進行裁定。但在裁定轉(zhuǎn)移地上建筑物、附著物涉及有關(guān)土地使用權(quán)時，在與當?shù)赝恋毓芾聿块T取得一致意見后，可裁定隨地上物同時轉(zhuǎn)移。從有關(guān)司法解釋和行政機關(guān)的規(guī)范性文件來看，司法機關(guān)和有關(guān)行政機關(guān)的態(tài)度是一致的，那就是國有劃撥土地不屬于被執(zhí)行人財產(chǎn)。對此，我們認為，根據(jù)本條規(guī)定，劃撥系設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的法定方式之一，經(jīng)審批和登記后，登記的權(quán)利人即享有建設(shè)用地使用權(quán)，只不過為了避免土地收益流失，防止擅自變更公益性的土地用途，相關(guān)法律法規(guī)對通過劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)在用途和流轉(zhuǎn)等方面予以嚴格限制，因此，只要符合法律規(guī)定的條件，經(jīng)法定程序并且優(yōu)先補交出讓金后，可對劃撥土地使用權(quán)進行查封和變價。上述原國家土地管理局的復函中也指出，凡屬于執(zhí)行中改變土地用途及使用條件的，需征得土地管理部門同意，補交出讓金的，應(yīng)在裁定中明確，經(jīng)辦理出讓手續(xù)，方可取得土地使用權(quán)。此外，根據(jù)《國土資源部關(guān)于國有劃撥土地使用權(quán)抵押登記有關(guān)問題的通知》，以國有劃撥土地使用權(quán)為標的物設(shè)定抵押，土地行政管理部門依法辦理抵押登記手續(xù)，即視同已經(jīng)具有審批權(quán)限的土地行政管理部門批準，不必再另行辦理土地使用權(quán)抵押的審判手續(xù)。據(jù)此，如執(zhí)行標的系已設(shè)定抵押的國有劃撥土地使用權(quán)，人民法院在執(zhí)行程序中可直接處置，不必事先再經(jīng)政府審批同意，當然，對于變價款一般仍應(yīng)優(yōu)先補交土地出讓金。

相關(guān)法條：《中華人民共和國民法典》第三百四十七條

（二）關(guān)于以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

主編：最高人民法院民法典貫徹實施工作領(lǐng)導小組

來源：中華人民共和國民法典物權(quán)編理解與適用（下） 引用0790頁

《城市房地產(chǎn)管理法》第40條規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準權(quán)的人民政府審批。有批準權(quán)的人民政府準予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報批時，有批準權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理?！钡?1條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當從拍賣所得的價款中繳納相當于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。”可見對于劃撥取得的建設(shè)用地，要通過行政審批，并交納相應(yīng)的土地出讓金或者土地收益后才能流轉(zhuǎn)。這是因為劃撥建設(shè)用地使用權(quán)具有無償性和用途特定性等特點，其設(shè)立是通過行政許可完成的，若允許自由流轉(zhuǎn)，將導致國家收入流失以及土地用途變更等后果，損害了國家利益和社會公共利益。故劃撥建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)屬于本法第597條第2款規(guī)定的“法律、行政法規(guī)禁止或者限制轉(zhuǎn)讓的標的物”，根據(jù)《國有土地使用權(quán)合同司法解釋》第11條的規(guī)定，未經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，與受讓人訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，應(yīng)當認定合同無效。其中有批準權(quán)的人民政府，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條及《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第5條的規(guī)定，主要包括市、縣人民政府的土地管理部門。此外，考慮到1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺之前，絕大多數(shù)土地使用權(quán)都是通過劃撥方式取得的，形成了大量“土地隱形市場”，要求劃撥土地使用權(quán)一律“先出讓后轉(zhuǎn)讓”，不但會嚴重限制土地的流轉(zhuǎn)，還會使土地市場上的更多合同歸于無效，進一步導致投入返還問題更為復雜，不利于對土地的有效利用。有基于此，上述司法解釋還規(guī)定了無效合同的效力補正制度，即起訴前經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，應(yīng)當認定合同有效。

此外，土地使用權(quán)人與受讓方訂立合同轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，且在起訴前經(jīng)有批準權(quán)的人民政府審批準予轉(zhuǎn)讓的，后續(xù)可通過三種方式進行：第一，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》45條的規(guī)定，由原劃撥土地使用權(quán)人向政府補交土地使用權(quán)出讓金，轉(zhuǎn)化為出讓土地后再變更至受讓人名下，這種方式手續(xù)較為繁雜且稅費較高，實踐中較少采用；第二，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第40條第1款的規(guī)定，由受讓方直接辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，實際上相當于政府將劃撥土地使用權(quán)從原土地使用權(quán)人處收回后，再出讓給受讓方，這種情況下原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同將轉(zhuǎn)化為補償性質(zhì)的合同，合同中約定的價款即界定為補償金，具體包括對土地的部分占有、使用收益以及地上房屋及其他附著物等財產(chǎn)、人員安置費用等；第三，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第40條第2款的規(guī)定，有批準權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并將該劃撥土地使用權(quán)直接劃撥給受讓方使用的，土地使用權(quán)人與受讓方訂立的合同也可以按照補償性質(zhì)的合同處理。

相關(guān)法條：《中華人民共和國民法典》第三百五十三條

（三）行政決定違法，行政機關(guān)未按規(guī)定將劃撥的存款、匯款以及拍賣和依法處理所得的款項上繳國庫或者劃入財政專戶的賠償問題

單位作者：最高人民法院

來源：司法解釋理解與適用全集.行政訴訟、國家賠償卷1 引用694-695頁

行政機關(guān)據(jù)以強制執(zhí)行的行政決定違法，行政機關(guān)對違法行政行為造成當事人的損失應(yīng)當依法承擔行政賠償責任，這是毫無疑問的。那么，在行政機關(guān)未將劃撥的存款、匯款或者拍賣和依法處理所得的款項上繳國庫或者劃入財政專戶的情況下，人民法院是否可以判決行政機關(guān)直接將上述款項返還當事人呢？我們認為是不可以的。人民法院在審理行政賠償案件中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)未將相應(yīng)款項上繳國庫或者劃入財政專戶的，應(yīng)當向相關(guān)政府機構(gòu)發(fā)出司法建議，要求其上繳，并建議對相關(guān)責任人員依法作出紀律處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責任。對于行政機關(guān)應(yīng)當承擔行政賠償款項，應(yīng)當依照《國家賠償法》規(guī)定的途徑正常從國庫支付。

相關(guān)法條：《中華人民共和國行政強制法》第四十九條

（四）金融機構(gòu)配合法律規(guī)定以外的行政機關(guān)或者組織要求凍結(jié)、劃撥當事人存款、匯款造成當事人損失的，金融機構(gòu)承擔賠償責任后可以向行政機關(guān)或其工作人員追償?shù)那樾?

凍結(jié)、扣劃個人儲蓄存款，直接涉及對私有財產(chǎn)的保護問題。存款是銀行的一項重要業(yè)務(wù)，是銀行業(yè)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。世界上大多數(shù)國家都用法律形式保護存款的合法性，我國也不例外，《憲法》第十三條規(guī)定：國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)，國家依照法律規(guī)定保護公民私有財產(chǎn)的繼承權(quán)。根據(jù)《憲法》的原則，本法第三十條第二款規(guī)定了保護存款人的利益，即法律規(guī)定以外的行政機關(guān)或者組織要求凍結(jié)當事人存款、匯款的，金融機構(gòu)應(yīng)當拒絕。據(jù)此，除非全國人大及其常委會通過的法律明確規(guī)定有權(quán)凍結(jié)、扣劃儲戶存款的單位外，其他任何單位和個人都沒有這個權(quán)利。法律規(guī)定有權(quán)凍結(jié)、扣劃的單位，有公安、檢察、法院、海關(guān)、國家安全機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)等為數(shù)不多的幾個部門。如果金融機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定以外的行政機關(guān)或者組織要求，配合凍結(jié)、劃撥當事人存款、匯款造成當事人損失的，金融機構(gòu)應(yīng)當依據(jù)本條規(guī)定承擔賠償責任。如因其未嚴格審查等自身原因?qū)е路梢?guī)定以外的行政機關(guān)或者組織凍結(jié)當事人存款、匯款的情況發(fā)生的，金融機構(gòu)承擔賠償責任后不能向行政機關(guān)或組織進行追償，因為保障存款人存款權(quán)益是銀行業(yè)金融機構(gòu)的基本義務(wù)，也是其存續(xù)的基石。如果是機關(guān)法律規(guī)定以外的行政機關(guān)或者組織采取仿造有權(quán)機關(guān)公文等違法手段，使金融機構(gòu)根據(jù)正常審查規(guī)程無法發(fā)現(xiàn)而錯誤協(xié)助采取凍結(jié)、扣劃措施的，金融機構(gòu)在承擔賠償責任后，有權(quán)向相關(guān)單位依法進行追償。

相關(guān)法條：《中華人民共和國行政強制法》第六十五條

以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)在企業(yè)破產(chǎn)時由政府收回

—郴州黃麻紡織廠破產(chǎn)案

土地使用權(quán)劃案例要旨

破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可予以收回，并依法處置。納入國家兼并破產(chǎn)計劃的國有企業(yè)，其依法保留國有土地使用權(quán)，應(yīng)依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理。

土地使用權(quán)劃案情簡介

破產(chǎn)申請人：湖南省郴州黃麻紡織廠。

湖南省郴州黃麻紡織廠是隸屬于郴州市輕紡工業(yè)局的國有企業(yè)，始建于1958年，擁有職工2297人，其中在職職工1963人，退休職工334人，主要生產(chǎn)經(jīng)營麻布、麻袋、麻紗線，年生產(chǎn)能力1200萬條折合量。由于企業(yè)經(jīng)營管理不善，資金緊缺，產(chǎn)品單一，品種結(jié)構(gòu)不合理（麻袋產(chǎn)量占其生產(chǎn)能力的80%)，致使企業(yè)虧損加劇。至1996年12月會計報表反映，其負債總額為7304.68萬元，已嚴重資不抵債，無力清償?shù)狡趥鶆?wù)。經(jīng)其主管單位同意，該廠于1996年11月20日向湖南省郴州市中級人民法院申請破產(chǎn)。

土地使用權(quán)劃法院審理

郴州市中級人民法院在接到申請人的破產(chǎn)申請后，經(jīng)審查認為符合立案條件，依法予以受理，并根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第3條第1款、第23條第（1)項的規(guī)定，于1996年12月18日裁定：宣告申請人郴州黃麻紡織廠破產(chǎn)還債。

郴州市中級人民法院向該廠職工發(fā)布公告，要求停止生產(chǎn)經(jīng)營活動，保護好企業(yè)財產(chǎn)，并通知銀行停辦該廠清償債務(wù)的結(jié)算業(yè)務(wù)。1997年1月14日在《人民法院報》刊登公告，要求債權(quán)人自公告之日起3個月內(nèi)申報債權(quán)。進入破產(chǎn)程序后，由郴州市經(jīng)委、輕紡工業(yè)局、總工會、物價局、審計局、國資局、國土局、勞動局、人民銀行、稅務(wù)局、工商局組成的破產(chǎn)清算組接管了該企業(yè)。在清算過程中，清算組發(fā)現(xiàn)該廠在1996年8月21日通過有關(guān)部門，將其資產(chǎn)2234.19萬元和債務(wù)2099.38萬元劃撥給郴州麻制品廠。清算組即向郴州市中級人民法院申請追回。郴州市中級人民法院經(jīng)審理認為：郴州黃麻紡織廠劃撥給郴州麻制品廠的資產(chǎn)屬無償轉(zhuǎn)讓，且轉(zhuǎn)讓時間距法院受理破產(chǎn)案件時不足6個月，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第25條第1款第1項的規(guī)定，于1997年4月14日作出裁定：

郴州黃麻紡織廠于1996年8月21日將其資產(chǎn)和債務(wù)劃撥給郴州麻制品廠的行為無效，本院予以追回，并人破產(chǎn)財產(chǎn)清算。

在清算過程中，還發(fā)現(xiàn)郴州黃麻紡織廠使用的土地總面積178.73畝，都是通過行政劃撥無償取得土地使用權(quán)的。郴州市人民政府根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條的規(guī)定，于1997年4月3日作出決定：自1997年4月3日起無償收回郴州黃麻紡織廠土地使用權(quán)。

1997年6月，在郴州市中級人民法院的指導、監(jiān)督下，破產(chǎn)清算組完成了清產(chǎn)核資和審計工作，確定郴州黃麻紡織廠資產(chǎn)總額為85301046.34元，負債總額為98059427.92元，所有者權(quán)益為一12758381元；經(jīng)法院和破產(chǎn)清算組收回的債為190.07萬元，以物抵款49.42萬元。1997年6月25日，郴州市中級人民法院召開第一次債權(quán)人會議，表決通過了確定的債權(quán)額。16家債權(quán)單位共有債權(quán)額66701000元，其中抵押有效債權(quán)額為36308900元。1997年6月27日，召開第二次債權(quán)人會議，表決通過了破產(chǎn)清算組提出的郴州黃麻紡織廠破產(chǎn)分配方案。分配方案認定該廠負債總額9805.94萬元，資產(chǎn)總額8530.190萬元（其中待收承包金1603.41萬元，經(jīng)第一次債權(quán)人會議討論通過，認定為不良資產(chǎn)，無法追回，實際資產(chǎn)總額為6926.69萬兀）；該廠抵押債權(quán)額3630.89萬兀，不列入破產(chǎn)財產(chǎn)，優(yōu)先受償；該廠資產(chǎn)還有3295.80萬元，優(yōu)先撥付破產(chǎn)費用347.60萬元（其中破產(chǎn)財產(chǎn)管理費用343.4萬元，訴訟費用4.2萬元），還有2947.4萬元破產(chǎn)財產(chǎn)供分配。該廠應(yīng)付職工工資和勞動保險費4227.2萬元，應(yīng)付稅款435.60萬元。因此，破產(chǎn)財產(chǎn)分配清償率為零。郴州市中級人民法院根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第37條第1款的規(guī)定，于1997年7月9日作出裁定。

郴州黃麻紡織廠破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案自本裁定生效之日起立即執(zhí)

根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第38條、第39條的規(guī)定，郴州市中級人民法院于1997年8月12日作出裁定：

一、終結(jié)郴州黃麻紡織廠破產(chǎn)還債程序。

二、郴州黃麻紡織廠破產(chǎn)清算組應(yīng)在$裁定生效后30日內(nèi)，向登記機關(guān)辦理郴州黃麻紡織廠注銷登記手續(xù)。

土地使用權(quán)劃案件評析

本案中，由于郴州市不是國務(wù)院確定的優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點城市，因此，郴州黃麻紡織廠的破產(chǎn)不能適用國務(wù)院（1994)國發(fā)59號文件的優(yōu)惠政策，只能嚴格按照《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》的規(guī)定執(zhí)行。本案在審理過程中，發(fā)現(xiàn)并確認郴州黃麻紡織廠的土地都是政府無償劃撥的，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條的規(guī)定，政府無償劃撥的土地在企業(yè)破產(chǎn)時應(yīng)當由政府無償收回。郴州市政府據(jù)此，將郴州黃麻紡織廠使用的土地收回。

在企業(yè)破產(chǎn)案件審理過程中，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)問題是經(jīng)常涉及的主要問題。因各企業(yè)取得土地使用權(quán)的方式不同，對土地使用的狀況不同。在破產(chǎn)清算中對土地使用權(quán)處置的操作方法也各不相同。

《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否人破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復》第1條規(guī)定“破產(chǎn)企業(yè)的劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可予以收回，并依法處置。納人國家兼并破產(chǎn)計劃的國有企業(yè)，其依法保留國有土地使用權(quán)，應(yīng)依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理”。這條規(guī)定了國有劃撥土地使用權(quán)在破產(chǎn)案件審理中的處理方式——即由人民政府收回，依法處置。我們認為，不應(yīng)該將企業(yè)的土地使用權(quán)（不動產(chǎn)）排斥在債務(wù)人財產(chǎn)之外，土地使用權(quán)應(yīng)為債務(wù)人財產(chǎn)不可分割的組成部分，在債務(wù)人破產(chǎn)時列入債務(wù)人財產(chǎn)進行處置。

1.將土地使用權(quán)交由政府收回無法律依據(jù)

《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。”《城市房地產(chǎn)管理法》對于因劃撥取得的土地使用權(quán)，除在用途和轉(zhuǎn)讓條件上有一定的限制外，并沒有附加特別的限制，反而規(guī)定該土地使用權(quán)是一種無使用期限的權(quán)利。我國的現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對于因劃撥而取得的土地使用權(quán)，也沒有規(guī)定國家可以將因劃撥而取得的土地使用權(quán)收回，故國家不得因該等土地使用權(quán)沒有期限而可以限時收回。

依照我國現(xiàn)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，以出讓方式取得的土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，以出讓方式取得的土地使用權(quán)不受限制地交易標的，當屬獨立的財產(chǎn)權(quán)利，非因社會公共利益的需要，國家不得收回。依照上述法律規(guī)定，劃撥僅僅是土地使用權(quán)取得的方式不同，并不表明以劃撥方式取得的土地使用權(quán)不是一個獨立的財產(chǎn)權(quán)利。所以，債務(wù)人以出讓方式取得的土地使用權(quán)和以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，盡管其權(quán)源有所不同，卻沒有性質(zhì)上的差異。

例如，《城市房地產(chǎn)管理法》第50條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當從拍賣所得的價款中繳納相當于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償?！币勒丈鲜鲆?guī)定，債務(wù)人對于以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押以實現(xiàn)對土地使用權(quán)的交換價值處分，與以出讓方式取得的土地使用權(quán)的抵押并無根本的不同。以出讓方式取得的土地使用權(quán)和以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，屬于性質(zhì)相同的用益物權(quán)，均為債務(wù)人的責任財產(chǎn)。為了推行國有企業(yè)的計劃兼并破產(chǎn)措施，國務(wù)院《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔1994〕59號）第2條規(guī)定：屬于試點城市兼并破產(chǎn)計劃內(nèi)的國有企業(yè)破產(chǎn)時，不論其土地使用權(quán)的取得方式，土地使用權(quán)均得以變價用于安置職工，變價的土地使用權(quán)安置職工后有剩余的，按照破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案清償破產(chǎn)的國有企業(yè)的債權(quán)。很顯然，承認破產(chǎn)時的國有企業(yè)的土地使用權(quán)屬于國有企業(yè)的責任財產(chǎn)，僅僅作出了不同于國有企業(yè)的其他財產(chǎn)的處理，優(yōu)先考慮了土地使用權(quán)變價金用以滿足破產(chǎn)企業(yè)的職工安置費用是出于社會公共利益的考慮。

2.政府收回土地的方法在現(xiàn)實中無法操作

有關(guān)人民政府可以收回債務(wù)人以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，并予以處置。在這一點上，國家收回債務(wù)人以劃撥方式取得的土地使用權(quán)時，自由裁量權(quán)較大?？梢圆皇栈兀部梢允栈?，收回的，甚至可以不附加任何理由。

在我國，由于實行房地分離的管理體制，劃撥土地使用權(quán)的收回可能造成不必要矛盾。

劃撥土地使用由國家收回組織出讓，形成讓與人——土地使用權(quán)人，而土地上的建筑物、其他附著物由破產(chǎn)清算處分拍賣或變賣，形成另一個讓與人——房屋所有權(quán)人。很難想象土地使用權(quán)人要求房屋所有權(quán)人拆除其享有所有權(quán)的地上建筑物、其他附著物或者禁止、限制房屋所有權(quán)人通行、排水等利用土地的行為。盡管這種現(xiàn)象很少出現(xiàn)，但這是破產(chǎn)案件中存在的現(xiàn)實，也是破產(chǎn)清算中出現(xiàn)的劃撥土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)矛盾沖突：破產(chǎn)清算組控制破產(chǎn)企業(yè)房產(chǎn)的出賣，而不能將土地使用權(quán)一并出讓；縣級以上人民政府國土資源管理部門可以對收回的土地使用權(quán)進行出讓，而無權(quán)同時變賣地上附著物的房產(chǎn)。如果縣級以上人民政府國土資源管理部門出讓土地使用權(quán)和清算組變賣房產(chǎn)不是同步或協(xié)調(diào)進行，那么先購買者必然在下一次購買中處于極不公平、極不有利的地位一他有可能為獲得房地產(chǎn)的統(tǒng)一而付出更大的代價。就自然屬性而言，土地及其地上建筑物、其他附著物是不可分割的，在法律屬性上，我國立法也是采納了土地和建筑物不可分離的觀點，房產(chǎn)、地產(chǎn)在交易中應(yīng)該作為共同的交易標的，不能區(qū)別對待。

3.破產(chǎn)清算中，如何處置國有劃撥土地使用權(quán)

首先，城鎮(zhèn)的土地屬國家所有，國家享有土地所有權(quán)，破產(chǎn)企業(yè)享有的劃撥土地使用權(quán)是國家因企業(yè)需要無償賦予企業(yè)對國有土地占有、使用的權(quán)利，有特定的用途，企業(yè)并不能進行土地經(jīng)營，亦不能因土地獲取收益，更不能進行土地使用權(quán)處分。當企業(yè)破產(chǎn)后，自然不再需要使用該土地，國家可以收回其賦予破產(chǎn)企業(yè)的劃撥土地使用權(quán)并依法處置。

第二、破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥使用土地建筑物、其他附著物屬破產(chǎn)財產(chǎn)，破產(chǎn)企業(yè)清算組有權(quán)依照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定對其進行清理、估價、變賣和委托拍賣。

第三、管理人在處理房產(chǎn)前，應(yīng)依照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，履行相應(yīng)的審批手續(xù)。根據(jù)《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》的精神，人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件過程中在處理破產(chǎn)企業(yè)劃撥土地上附著的房產(chǎn)時，應(yīng)指導管理人進行下列工作：（一)擬訂土地使用權(quán)處置方案，內(nèi)容包括企業(yè)破產(chǎn)的原因及清算現(xiàn)狀、擬處置土地的狀況、擬處置方式和處置價格及理由等；（二）委托經(jīng)國家土地管理局和省級人民政府土地管理部門認證的、具有相應(yīng)土地估價資格的土地評估機構(gòu)對擬處置土地進行認資評估；（三）地價評估結(jié)果和土地使用權(quán)處置方案報有批準權(quán)的人民政府土地管理部門確認和審批，同時提交破產(chǎn)裁定、土地使用權(quán)證書或土地權(quán)屬證明；(四）土地使用處置方案經(jīng)批準后，破產(chǎn)企業(yè)清算組即可組織對地上房產(chǎn)進行變賣或拍賣，此后，購買者可持土地使用權(quán)批準文件和有關(guān)文件與土地所在地的縣人民政府土地管理部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，繳納土地出讓金，并按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。

土地使用權(quán)劃以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

主編：石宏

來源：《中華人民共和國民法典》釋解與適用·物權(quán)編 引用0297-0298頁

根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對于劃撥取得的建設(shè)用地，其使用權(quán)流轉(zhuǎn)要通過行政審批，并交納相應(yīng)土地出讓金或者土地收益。例如，城市房地產(chǎn)管理法第40條規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準權(quán)的人民政府審批。有批準權(quán)的人民政府準予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報批時，有批準權(quán)的人民政府按照國務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。”第51條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當從拍賣所得的價款中繳納相當于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償?！贝送?，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例中也有相應(yīng)的規(guī)定。

相關(guān)法條：《中華人民共和國民法典》第三百五十三條

土地出讓

1、內(nèi)涵：土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。即劃撥土地使用權(quán)不需要使用者出錢購買土地使用權(quán)，而是經(jīng)國家批準其無償?shù)摹o年限限制的使用國有土地。但取得劃撥土地使用權(quán)的使用者依法應(yīng)當繳納土地使用稅。

2、年限：以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。雖然 無償取得劃撥土地使用權(quán)沒有年限限制，但因土地使用者遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，國家應(yīng)當無償收回劃撥土地使用權(quán)，并可依法出讓。因城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，也可以對劃撥土地使用權(quán)無償收回，并可依法出讓。無償收回劃撥土地使用權(quán)的，其地上建筑物和其他附著物歸國家所有，但應(yīng)根據(jù)實際情況給予適當補償。

3、以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)的情形：根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條的規(guī)定，下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：(1)國家機關(guān)用地和軍事用地；(2)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；(3)國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；(4)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，經(jīng)主管部門登記、核實，由同級人民政府頒發(fā)土地使用權(quán)證。

4、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的限制性規(guī)定：劃撥土地使用權(quán)一般不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，但符合法定條件的也可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：即土地使用者為公司、企業(yè)、其他組織和個人，領(lǐng)有土地使用權(quán)證，地上建筑物有合法產(chǎn)權(quán)證明，經(jīng)當?shù)卣鷾势涑鲎尣⒀a交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收益抵交出讓金。未經(jīng)批準擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的，沒收其非法收入，并根據(jù)其情節(jié)處以相應(yīng)罰款。

2100433B

以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)在企業(yè)破產(chǎn)時由政府收回

—郴某黃麻紡織廠破產(chǎn)案

土地使用權(quán)劃撥案例要旨

破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可予以收回，并依法處置。納入國家兼并破產(chǎn)計劃的國有企業(yè)，其依法保留國有土地使用權(quán)，應(yīng)依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理。

土地使用權(quán)劃撥案情簡介

破產(chǎn)申請人：湖南省郴某黃麻紡織廠。

湖南省郴某黃麻紡織廠是隸屬于郴州市輕紡工業(yè)局的國有企業(yè)，始建于1958年，擁有職工2297人，其中在職職工1963人，退休職工334人，主要生產(chǎn)經(jīng)營麻布、麻袋、麻紗線，年生產(chǎn)能力1200萬條折合量。由于企業(yè)經(jīng)營管理不善，資金緊缺，產(chǎn)品單一，品種結(jié)構(gòu)不合理（麻袋產(chǎn)量占其生產(chǎn)能力的80%)，致使企業(yè)虧損加劇。至1996年12月會計報表反映，其負債總額為7304.68萬元，已嚴重資不抵債，無力清償?shù)狡趥鶆?wù)。經(jīng)其主管單位同意，該廠于1996年11月20日向湖南省郴州市中級人民法院申請破產(chǎn)。

土地使用權(quán)劃撥法院審理

郴某市中級人民法院在接到申請人的破產(chǎn)申請后，經(jīng)審查認為符合立案條件，依法予以受理，并根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第3條第1款、第23條第（1)項的規(guī)定，于1996年12月18日裁定：宣告申請人郴某黃麻紡織廠破產(chǎn)還債。

郴某市中級人民法院向該廠職工發(fā)布公告，要求停止生產(chǎn)經(jīng)營活動，保護好企業(yè)財產(chǎn)，并通知銀行停辦該廠清償債務(wù)的結(jié)算業(yè)務(wù)。1997年1月14日在《人民法院報》刊登公告，要求債權(quán)人自公告之日起3個月內(nèi)申報債權(quán)。進入破產(chǎn)程序后，由郴州市經(jīng)委、輕紡工業(yè)局、總工會、物價局、審計局、國資局、國土局、勞動局、人民銀行、稅務(wù)局、工商局組成的破產(chǎn)清算組接管了該企業(yè)。在清算過程中，清算組發(fā)現(xiàn)該廠在1996年8月21日通過有關(guān)部門，將其資產(chǎn)2234.19萬元和債務(wù)2099.38萬元劃撥給郴州麻制品廠。清算組即向郴州市中級人民法院申請追回。郴州市中級人民法院經(jīng)審理認為：郴某黃麻紡織廠劃撥給郴州麻制品廠的資產(chǎn)屬無償轉(zhuǎn)讓，且轉(zhuǎn)讓時間距法院受理破產(chǎn)案件時不足6個月，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第25條第1款第1項的規(guī)定，于1997年4月14日作出裁定：

郴某黃麻紡織廠于1996年8月21日將其資產(chǎn)和債務(wù)劃撥給郴州麻制品廠的行為無效，本院予以追回，并人破產(chǎn)財產(chǎn)清算。

在清算過程中，還發(fā)現(xiàn)郴某黃麻紡織廠使用的土地總面積178.73畝，都是通過行政劃撥無償取得土地使用權(quán)的。郴州市人民政府根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條的規(guī)定，于1997年4月3日作出決定：自1997年4月3日起無償收回郴某黃麻紡織廠土地使用權(quán)。

1997年6月，在郴某市中級人民法院的指導、監(jiān)督下，破產(chǎn)清算組完成了清產(chǎn)核資和審計工作，確定郴某黃麻紡織廠資產(chǎn)總額為85301046.34元，負債總額為98059427.92元，所有者權(quán)益為一12758381元；經(jīng)法院和破產(chǎn)清算組收回的債為190.07萬元，以物抵款49.42萬元。1997年6月25日，郴某市中級人民法院召開第一次債權(quán)人會議，表決通過了確定的債權(quán)額。16家債權(quán)單位共有債權(quán)額66701000元，其中抵押有效債權(quán)額為36308900元。1997年6月27日，召開第二次債權(quán)人會議，表決通過了破產(chǎn)清算組提出的郴某黃麻紡織廠破產(chǎn)分配方案。分配方案認定該廠負債總額9805.94萬元，資產(chǎn)總額8530.190萬元（其中待收承包金1603.41萬元，經(jīng)第一次債權(quán)人會議討論通過，認定為不良資產(chǎn)，無法追回，實際資產(chǎn)總額為6926.69萬兀）；該廠抵押債權(quán)額3630.89萬兀，不列入破產(chǎn)財產(chǎn)，優(yōu)先受償；該廠資產(chǎn)還有3295.80萬元，優(yōu)先撥付破產(chǎn)費用347.60萬元（其中破產(chǎn)財產(chǎn)管理費用343.4萬元，訴訟費用4.2萬元），還有2947.4萬元破產(chǎn)財產(chǎn)供分配。該廠應(yīng)付職工工資和勞動保險費4227.2萬元，應(yīng)付稅款435.60萬元。因此，破產(chǎn)財產(chǎn)分配清償率為零。郴州市中級人民法院根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第37條第1款的規(guī)定，于1997年7月9日作出裁定。

郴某黃麻紡織廠破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案自本裁定生效之日起立即執(zhí)

根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第38條、第39條的規(guī)定，郴某市中級人民法院于1997年8月12日作出裁定：

一、終結(jié)郴某黃麻紡織廠破產(chǎn)還債程序。

二、郴某黃麻紡織廠破產(chǎn)清算組應(yīng)在$裁定生效后30日內(nèi)，向登記機關(guān)辦理郴某黃麻紡織廠注銷登記手續(xù)。

土地使用權(quán)劃撥案件評析

本案中，由于郴某市不是國務(wù)院確定的優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)試點城市，因此，郴某黃麻紡織廠的破產(chǎn)不能適用國務(wù)院（1994)國發(fā)59號文件的優(yōu)惠政策，只能嚴格按照《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》的規(guī)定執(zhí)行。本案在審理過程中，發(fā)現(xiàn)并確認郴某黃麻紡織廠的土地都是政府無償劃撥的，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條的規(guī)定，政府無償劃撥的土地在企業(yè)破產(chǎn)時應(yīng)當由政府無償收回。郴某市政府據(jù)此，將郴某黃麻紡織廠使用的土地收回。

在企業(yè)破產(chǎn)案件審理過程中，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)問題是經(jīng)常涉及的主要問題。因各企業(yè)取得土地使用權(quán)的方式不同，對土地使用的狀況不同。在破產(chǎn)清算中對土地使用權(quán)處置的操作方法也各不相同。

《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否人破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復》第1條規(guī)定“破產(chǎn)企業(yè)的劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可予以收回，并依法處置。納人國家兼并破產(chǎn)計劃的國有企業(yè)，其依法保留國有土地使用權(quán)，應(yīng)依據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定辦理”。這條規(guī)定了國有劃撥土地使用權(quán)在破產(chǎn)案件審理中的處理方式——即由人民政府收回，依法處置。我們認為，不應(yīng)該將企業(yè)的土地使用權(quán)（不動產(chǎn)）排斥在債務(wù)人財產(chǎn)之外，土地使用權(quán)應(yīng)為債務(wù)人財產(chǎn)不可分割的組成部分，在債務(wù)人破產(chǎn)時列入債務(wù)人財產(chǎn)進行處置。

1.將土地使用權(quán)交由政府收回無法律依據(jù)

《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。依照本法規(guī)定以劃撥方式取得土地使用的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》對于因劃撥取得的土地使用權(quán)，除在用途和轉(zhuǎn)讓條件上有一定的限制外，并沒有附加特別的限制，反而規(guī)定該土地使用權(quán)是一種無使用期限的權(quán)利。我國的現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對于因劃撥而取得的土地使用權(quán)，也沒有規(guī)定國家可以將因劃撥而取得的土地使用權(quán)收回，故國家不得因該等土地使用權(quán)沒有期限而可以限時收回。

依照我國現(xiàn)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，以出讓方式取得的土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，以出讓方式取得的土地使用權(quán)不受限制地交易標的，當屬獨立的財產(chǎn)權(quán)利，非因社會公共利益的需要，國家不得收回。依照上述法律規(guī)定，劃撥僅僅是土地使用權(quán)取得的方式不同，并不表明以劃撥方式取得的土地使用權(quán)不是一個獨立的財產(chǎn)權(quán)利。所以，債務(wù)人以出讓方式取得的土地使用權(quán)和以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，盡管其權(quán)源有所不同，卻沒有性質(zhì)上的差異。

例如，《城市房地產(chǎn)管理法》第50條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當從拍賣所得的價款中繳納相當于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償?！币勒丈鲜鲆?guī)定，債務(wù)人對于以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，可以設(shè)定抵押以實現(xiàn)對土地使用權(quán)的交換價值處分，與以出讓方式取得的土地使用權(quán)的抵押并無根本的不同。以出讓方式取得的土地使用權(quán)和以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，屬于性質(zhì)相同的用益物權(quán)，均為債務(wù)人的責任財產(chǎn)。為了推行國有企業(yè)的計劃兼并破產(chǎn)措施，國務(wù)院《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔1994〕59號）第2條規(guī)定：屬于試點城市兼并破產(chǎn)計劃內(nèi)的國有企業(yè)破產(chǎn)時，不論其土地使用權(quán)的取得方式，土地使用權(quán)均得以變價用于安置職工，變價的土地使用權(quán)安置職工后有剩余的，按照破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案清償破產(chǎn)的國有企業(yè)的債權(quán)。很顯然，承認破產(chǎn)時的國有企業(yè)的土地使用權(quán)屬于國有企業(yè)的責任財產(chǎn)，僅僅作出了不同于國有企業(yè)的其他財產(chǎn)的處理，優(yōu)先考慮了土地使用權(quán)變價金用以滿足破產(chǎn)企業(yè)的職工安置費用是出于社會公共利益的考慮。

2.政府收回土地的方法在現(xiàn)實中無法操作

有關(guān)人民政府可以收回債務(wù)人以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，并予以處置。在這一點上，國家收回債務(wù)人以劃撥方式取得的土地使用權(quán)時，自由裁量權(quán)較大?？梢圆皇栈兀部梢允栈?，收回的，甚至可以不附加任何理由。

在我國，由于實行房地分離的管理體制，劃撥土地使用權(quán)的收回可能造成不必要矛盾。

劃撥土地使用由國家收回組織出讓，形成讓與人——土地使用權(quán)人，而土地上的建筑物、其他附著物由破產(chǎn)清算處分拍賣或變賣，形成另一個讓與人——房屋所有權(quán)人。很難想象土地使用權(quán)人要求房屋所有權(quán)人拆除其享有所有權(quán)的地上建筑物、其他附著物或者禁止、限制房屋所有權(quán)人通行、排水等利用土地的行為。盡管這種現(xiàn)象很少出現(xiàn)，但這是破產(chǎn)案件中存在的現(xiàn)實，也是破產(chǎn)清算中出現(xiàn)的劃撥土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)矛盾沖突：破產(chǎn)清算組控制破產(chǎn)企業(yè)房產(chǎn)的出賣，而不能將土地使用權(quán)一并出讓；縣級以上人民政府國土資源管理部門可以對收回的土地使用權(quán)進行出讓，而無權(quán)同時變賣地上附著物的房產(chǎn)。如果縣級以上人民政府國土資源管理部門出讓土地使用權(quán)和清算組變賣房產(chǎn)不是同步或協(xié)調(diào)進行，那么先購買者必然在下一次購買中處于極不公平、極不有利的地位一他有可能為獲得房地產(chǎn)的統(tǒng)一而付出更大的代價。就自然屬性而言，土地及其地上建筑物、其他附著物是不可分割的，在法律屬性上，我國立法也是采納了土地和建筑物不可分離的觀點，房產(chǎn)、地產(chǎn)在交易中應(yīng)該作為共同的交易標的，不能區(qū)別對待。

3.破產(chǎn)清算中，如何處置國有劃撥土地使用權(quán)

首先，城鎮(zhèn)的土地屬國家所有，國家享有土地所有權(quán)，破產(chǎn)企業(yè)享有的劃撥土地使用權(quán)是國家因企業(yè)需要無償賦予企業(yè)對國有土地占有、使用的權(quán)利，有特定的用途，企業(yè)并不能進行土地經(jīng)營，亦不能因土地獲取收益，更不能進行土地使用權(quán)處分。當企業(yè)破產(chǎn)后，自然不再需要使用該土地，國家可以收回其賦予破產(chǎn)企業(yè)的劃撥土地使用權(quán)并依法處置。

第二、破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥使用土地建筑物、其他附著物屬破產(chǎn)財產(chǎn)，破產(chǎn)企業(yè)清算組有權(quán)依照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定對其進行清理、估價、變賣和委托拍賣。

第三、管理人在處理房產(chǎn)前，應(yīng)依照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，履行相應(yīng)的審批手續(xù)。根據(jù)《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》的精神，人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件過程中在處理破產(chǎn)企業(yè)劃撥土地上附著的房產(chǎn)時，應(yīng)指導管理人進行下列工作：（一)擬訂土地使用權(quán)處置方案，內(nèi)容包括企業(yè)破產(chǎn)的原因及清算現(xiàn)狀、擬處置土地的狀況、擬處置方式和處置價格及理由等；（二）委托經(jīng)國家土地管理局和省級人民政府土地管理部門認證的、具有相應(yīng)土地估價資格的土地評估機構(gòu)對擬處置土地進行認資評估；（三）地價評估結(jié)果和土地使用權(quán)處置方案報有批準權(quán)的人民政府土地管理部門確認和審批，同時提交破產(chǎn)裁定、土地使用權(quán)證書或土地權(quán)屬證明；(四）土地使用處置方案經(jīng)批準后，破產(chǎn)企業(yè)清算組即可組織對地上房產(chǎn)進行變賣或拍賣，此后，購買者可持土地使用權(quán)批準文件和有關(guān)文件與土地所在地的縣人民政府土地管理部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，繳納土地出讓金，并按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。

土地使用權(quán)劃撥是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。與出讓不同，土地劃撥本質(zhì)上完全是通過行政命令來授予使用人一定的土地使用權(quán)，事實上涵蓋了所有國有建設(shè)用地通過市場之外的方式設(shè)定的情形。同時，在法律語境中還存在行政強制中的劃撥存款、匯款的情況。