項(xiàng)目法人招標(biāo)制

項(xiàng)目法人招標(biāo)制的基本組織構(gòu)架—般由四部分組成：

項(xiàng)目法人招標(biāo)制投標(biāo)方

投標(biāo)方，是指參與政府投資項(xiàng)目，進(jìn)行項(xiàng)目法人投標(biāo)的市場(chǎng)主體。它可以是獨(dú)立的市場(chǎng)投資人，也可以由獨(dú)立投資人組成投資人聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)。作為投資人聯(lián)合體應(yīng)具備的資格條件的詳細(xì)內(nèi)容將在本書的第二部分介紹，這里僅就一般性原則，根據(jù)前面的原理簡(jiǎn)要說(shuō)明。投標(biāo)方應(yīng)具備的根本條件就是作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的潛在簽約人，能夠?qū)ω灤╉?xiàng)目全過(guò)程的不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)損失具備把握能力，具備有保障的履約賠付能力，當(dāng)然就建設(shè)的設(shè)計(jì)施工管理、融資能力、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力等方面都是必要的條件。

經(jīng)過(guò)投標(biāo)評(píng)選程序，被確定最后中標(biāo)的市場(chǎng)主體將成為項(xiàng)目法人的中標(biāo)人，與政府簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，或者按照招標(biāo)文件規(guī)定由中標(biāo)人與其他指定機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立項(xiàng)目法人后，與政府簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，共同開(kāi)展項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。

項(xiàng)目法人招標(biāo)制招標(biāo)方

項(xiàng)目法人招標(biāo)制中的招標(biāo)方，是指以政府為主導(dǎo)的綜合公共決策的政府代表機(jī)構(gòu)。它代表政府執(zhí)行關(guān)于投資項(xiàng)目的各項(xiàng)公共決策，與市場(chǎng)投資人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及其他專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目的事務(wù)往來(lái)；同時(shí)，在政府體系內(nèi)部，負(fù)責(zé)與其他相關(guān)政府職能部門進(jìn)行工作協(xié)調(diào)，確保中標(biāo)人能夠順利開(kāi)展項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)。

招標(biāo)方的主要構(gòu)成一般為4部分：

1．招標(biāo)人——由政府擔(dān)當(dāng)。

2．招標(biāo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)——招標(biāo)人設(shè)立的負(fù)責(zé)進(jìn)行招標(biāo)、協(xié)調(diào)政府內(nèi)部相關(guān)部門之間關(guān)系等事項(xiàng)的工作機(jī)構(gòu)。

3．招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，是由招標(biāo)方聘用代理招標(biāo)方專業(yè)從事招標(biāo)事項(xiàng)代理服務(wù)的市場(chǎng)化專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。通過(guò)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，能夠使招標(biāo)事務(wù)市場(chǎng)化、專業(yè)化，節(jié)約政府行政管理成本，解決政府缺乏市場(chǎng)和專業(yè)技術(shù)信息的難題，同時(shí)也能夠使招標(biāo)事項(xiàng)的決策風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)中，降低政府的決策風(fēng)險(xiǎn)程度。

目前國(guó)內(nèi)城市大型基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行項(xiàng)目法人招標(biāo)仍是一項(xiàng)創(chuàng)新和具有挑戰(zhàn)性的工作，采用項(xiàng)目法人招標(biāo)確定項(xiàng)目投資人的操作尚不多見(jiàn)，地方政府部門對(duì)這種專業(yè)化的綜合性的集工程技術(shù)、市場(chǎng)和法律等領(lǐng)域于一體的招標(biāo)事務(wù)的熟悉和把握，不及專業(yè)從事招標(biāo)事項(xiàng)代理服務(wù)的市場(chǎng)化專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。所以，市場(chǎng)化的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)代招標(biāo)人辦理項(xiàng)目法人招標(biāo)事宜，在編制招標(biāo)文件、召集評(píng)標(biāo)專家、舉辦評(píng)標(biāo)工作會(huì)議等方面，能夠充分發(fā)揮專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)政府部門操作過(guò)程的科學(xué)性，提高效率，同時(shí)也可以降低尋租和腐敗的可能性。

4．專業(yè)顧問(wèn)班子。

專業(yè)顧問(wèn)班子是招標(biāo)人或招標(biāo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)委托的專業(yè)從事相關(guān)事項(xiàng)咨詢或代理(如：具體建設(shè)技術(shù)事項(xiàng)，財(cái)務(wù)事項(xiàng)，法律事項(xiàng)，等)的市場(chǎng)化的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)。

在項(xiàng)目法人招標(biāo)制中，除了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以外還有諸多市場(chǎng)化專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，他們是作為政府開(kāi)展各方面專業(yè)性工作的專門顧問(wèn)，為政府做出相關(guān)專業(yè)性事項(xiàng)的決策提供專業(yè)化咨詢建議的市場(chǎng)化咨詢服務(wù)組織。

一般說(shuō)來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通常會(huì)在市場(chǎng)主體(通常以專門設(shè)立的項(xiàng)目公司的形式)和多個(gè)政府部門及國(guó)有企業(yè)之間建立長(zhǎng)期復(fù)雜的合同關(guān)系，涉及財(cái)務(wù)、商務(wù)、法律和技術(shù)等方面的諸多問(wèn)題，只有把各種因素有機(jī)結(jié)合到一起，才能保證項(xiàng)目取得成功。一般情況下，政府在從事項(xiàng)目法人招標(biāo)以及其他特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目過(guò)程中所需的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)是：相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的工程技術(shù)顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)以及法律顧問(wèn)等。一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作的組織人員，通常要經(jīng)歷若干個(gè)具體項(xiàng)目的實(shí)踐訓(xùn)練，以及高級(jí)專業(yè)人員的指導(dǎo)后才可能成為有能力的成熟的組織實(shí)施者。對(duì)政府而言，一個(gè)包括投資內(nèi)容在內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的合作期限可能在20年以上，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及各環(huán)節(jié)的不確定性都很大，然而政府機(jī)構(gòu)人員有限，行政管理工作繁重。因此，政府在從事項(xiàng)目法人招標(biāo)過(guò)程中，發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的作用，聽(tīng)取市場(chǎng)化專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，委托其代理相關(guān)專業(yè)事務(wù)，是一種值得推廣的工作模式，對(duì)于提高政府工作效率、降低專業(yè)事項(xiàng)決策成本、順利開(kāi)展工作都能起到相當(dāng)大的作用。

項(xiàng)目法人招標(biāo)制項(xiàng)目法人

項(xiàng)目法人是指投標(biāo)人中標(biāo)后，根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定，由中標(biāo)人單獨(dú)形成或由中標(biāo)人與招標(biāo)人指定機(jī)構(gòu)共同組成的、負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目的籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交的、與招標(biāo)人簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)體。

項(xiàng)目法人主要依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議以及其他協(xié)議，與招標(biāo)人及其招標(biāo)執(zhí)行機(jī)構(gòu)或相關(guān)政府部門進(jìn)行事務(wù)往來(lái)。因此，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議(包括其他相關(guān)協(xié)議在內(nèi))就成為構(gòu)建政府與中標(biāo)市場(chǎng)主體之間平等伙伴關(guān)系的根本性制度框架。

所謂政府投資項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，就是政府與市場(chǎng)投資人之間所訂立的一種平等契約，它將一定期限內(nèi)的某項(xiàng)經(jīng)營(yíng)權(quán)特別受于某個(gè)市場(chǎng)投資主體，為保證該權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)政府承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)；市場(chǎng)投資主體獲得該特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、無(wú)償移交義務(wù)。因此，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的本質(zhì)是平等主體之間的一種市場(chǎng)契約，規(guī)定了政府和市場(chǎng)投資人雙方圍繞投資項(xiàng)目所形成的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，從而在雙方之間構(gòu)建了關(guān)于項(xiàng)目的利益與責(zé)任的分配機(jī)制，也就是關(guān)于項(xiàng)目的損益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；又由于該協(xié)議的達(dá)成是政府與市場(chǎng)投資人雙方平等協(xié)商的結(jié)果(在項(xiàng)目法人招標(biāo)制中，由于協(xié)議的主要條款在招標(biāo)時(shí)已先行公開(kāi)，更能體現(xiàn)協(xié)議的公平、公正性)，岡此特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議完全具備市場(chǎng)契約的平等性，其中的責(zé)、權(quán)、利的分配也是對(duì)等的，各方均以各自的信用保證機(jī)制確保相關(guān)責(zé)任的正確履行。

盡管政府對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有法定的監(jiān)管職責(zé)，但是，其監(jiān)管行為的實(shí)施，一方面要依法進(jìn)行，另—方面也要遵循特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定，不能借口監(jiān)管隨意違反協(xié)議規(guī)定條款從而使政府陷于被動(dòng)。同時(shí)，在項(xiàng)目法人招標(biāo)完成后的任何階段，項(xiàng)目法人與相關(guān)政府部門之間都可以通過(guò)政府或政府授權(quán)的部門，在法規(guī)和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議框架下對(duì)相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，為政府正確執(zhí)法和項(xiàng)目正常運(yùn)作提供條件保障。

項(xiàng)目法人招標(biāo)制金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目法人完成投資項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)任務(wù)提供市場(chǎng)化的資金支持和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

如前所述，主要由中標(biāo)人——市場(chǎng)投資者構(gòu)成的項(xiàng)目法人往往不能承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目的全部投資，通常需要進(jìn)行多渠道融資，如從相關(guān)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持(目前在政府投資項(xiàng)目中介入的金融機(jī)構(gòu)主要是開(kāi)發(fā)銀行)；同時(shí)，為了能夠更好地分散風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目法人抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，項(xiàng)目法人也需要從市場(chǎng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)取得保險(xiǎn)承諾，承保的保險(xiǎn)公司為已獲準(zhǔn)在中國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的境內(nèi)外保險(xiǎn)公司。國(guó)外的研究和經(jīng)驗(yàn)實(shí)例也表明，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(如項(xiàng)目多邊多國(guó)保險(xiǎn)機(jī)制下的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu))可以在政府投資項(xiàng)目發(fā)揮重要作用。今后的項(xiàng)目法人招標(biāo)中，這一角色將值得關(guān)注。

但是，貸款和保險(xiǎn)責(zé)任都由項(xiàng)目法人承擔(dān)，這與以往的政府直接投資模式具有根本區(qū)別：政府直接投資于項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，最終的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任都?xì)w于政府，從而增大了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)壓力；市場(chǎng)化的項(xiàng)目法人融資，由項(xiàng)目法人獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)資金借貸、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，從而大大降低了政府財(cái)政投資和經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。

為確保項(xiàng)目法人順利籌資，進(jìn)而為投資項(xiàng)目提供便利條件，招標(biāo)人——政府也常常為項(xiàng)目法人融資提供協(xié)助。例如，在過(guò)江通道項(xiàng)目法人招標(biāo)時(shí)，南京市政府建議組建南京市國(guó)有投資平臺(tái)，與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行江蘇省分行就該項(xiàng)目進(jìn)行信貸合作，積極為市場(chǎng)投資人爭(zhēng)取貸款支持，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行出具了除資本金外全部建設(shè)資金的準(zhǔn)承諾函。

在圖2中，投標(biāo)方由單一投標(biāo)人或投標(biāo)人聯(lián)合體構(gòu)成，通過(guò)招投標(biāo)活動(dòng)，與招標(biāo)人發(fā)生聯(lián)系；經(jīng)過(guò)招標(biāo)程序招標(biāo)人選出中標(biāo)人，由中標(biāo)人單獨(dú)或與招標(biāo)人指定機(jī)構(gòu)共同組成項(xiàng)目法人，由項(xiàng)目法人與招標(biāo)人簽訂投資項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；項(xiàng)目法人為項(xiàng)目融資和保險(xiǎn)，與金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，政府可以協(xié)助項(xiàng)目法人取得資金支持；項(xiàng)目法人通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議與政府以及相關(guān)政府部門發(fā)生聯(lián)系；政府或政府授權(quán)部門對(duì)政府內(nèi)部進(jìn)行相關(guān)的協(xié)調(diào)活動(dòng)，由此保證項(xiàng)目法人招標(biāo)以及后續(xù)工作順利開(kāi)展。

一是政府投資項(xiàng)目市場(chǎng)的準(zhǔn)人環(huán)節(jié)．項(xiàng)目招標(biāo)人在利益驅(qū)使下違反有關(guān)法規(guī)，聯(lián)合招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，以多種不法手段干預(yù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，阻礙有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的社會(huì)投資人參與公平投標(biāo)。

二是招投標(biāo)中的詢價(jià)機(jī)制不合理，采取“經(jīng)評(píng)審最低投標(biāo)價(jià)法”，導(dǎo)致低成本惡意競(jìng)爭(zhēng)，工程質(zhì)量驟降。全國(guó)公開(kāi)招標(biāo)評(píng)審制度均采用專家評(píng)標(biāo)制，專家憑借主觀判斷決定中標(biāo)人，在價(jià)格優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)上沒(méi)有法律或?qū)I(yè)規(guī)定約束，使投標(biāo)人有空可鉆。

三是招標(biāo)人在招標(biāo)過(guò)程中，信息不公開(kāi)、不透明，不能實(shí)施合理監(jiān)督，導(dǎo)致投標(biāo)人串通投標(biāo)，聯(lián)合圍標(biāo)。專家獨(dú)立評(píng)標(biāo)，缺乏監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督。沒(méi)有事后評(píng)價(jià)機(jī)制，無(wú)法評(píng)價(jià)專家職責(zé)或追究事后責(zé)任，易引發(fā)徇私舞弊行為。

項(xiàng)目法人招標(biāo)制包含的實(shí)質(zhì)內(nèi)容主要如下：

(一)將政府投資項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程綜合為一體

政府投資項(xiàng)目法人招標(biāo)制，涵蓋了政府投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩大階段的全部過(guò)程，在項(xiàng)目前期做出項(xiàng)目投資建設(shè)公共決策時(shí)，就把以后建設(shè)階段的項(xiàng)目建設(shè)者、建設(shè)方式、建設(shè)周期等重大事項(xiàng)確定了下來(lái)，同時(shí)也把項(xiàng)目建成后的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)方式、運(yùn)營(yíng)期限、將來(lái)的項(xiàng)目移交等重大事項(xiàng)給予了確定。這樣，項(xiàng)目前期的公共決策、項(xiàng)目建設(shè)的設(shè)計(jì)施工、項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，被作為決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和移交等彼此相關(guān)的項(xiàng)目責(zé)任機(jī)制，相互銜接了起來(lái)，使整個(gè)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程綜合為一個(gè)不可分割的統(tǒng)一整體，而不是現(xiàn)行的將項(xiàng)目決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及其內(nèi)在相連的責(zé)任彼此分割管理的做法，從而解決責(zé)任分割下不確定性帶來(lái)的損失無(wú)人承擔(dān)的根本問(wèn)題。

(二)以公共決策為前提

就性質(zhì)來(lái)講，政府投資項(xiàng)目屬于公共選擇決策范疇，它以公共決策為前提。在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的公共性受益性質(zhì)論證(為什么樣的公共需要而建)、要建什么項(xiàng)目、如何建、采用什么方式運(yùn)行維護(hù)、如何定價(jià)或給予補(bǔ)貼等問(wèn)題上，以委托人(社會(huì)公眾)的決策權(quán)為基礎(chǔ)，符合委托人的意愿是前提。

在政府投資項(xiàng)目中的公共權(quán)力的具體行使，是委托給行政等政府部門的，所以按照公共權(quán)力委托監(jiān)督、分權(quán)制衡的原理，需要有受監(jiān)督的公開(kāi)程序。例如，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃的形成與確定、就政府投資項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算提出與通過(guò)的過(guò)程、對(duì)政府公用事業(yè)采用收費(fèi)方式運(yùn)營(yíng)或補(bǔ)貼的決策過(guò)程，都體現(xiàn)了投資項(xiàng)目的公共性，這些事項(xiàng)通過(guò)公共決策程序，貫徹在政府投資項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)施過(guò)程之中。公共決策的性質(zhì)是政府投資項(xiàng)目及其體制區(qū)別于非政府投資項(xiàng)目及體制的前提，進(jìn)一步說(shuō)，是政府與市場(chǎng)結(jié)合時(shí)應(yīng)在“政府這一方”滿足的前提。

(三)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)選擇，引入社會(huì)資本，確定項(xiàng)目法人

政府投資項(xiàng)目法人招標(biāo)制中，項(xiàng)目法人的確定由競(jìng)爭(zhēng)性的公開(kāi)市場(chǎng)進(jìn)行選擇。通過(guò)項(xiàng)目法人的招標(biāo)，使有融資能力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)組織實(shí)施能力的市場(chǎng)主體能夠進(jìn)入政府投資領(lǐng)域，參與政府投資項(xiàng)日的建設(shè)運(yùn)行全過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)政府投資體制改革的改革目的——以市場(chǎng)化方式減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，引入社會(huì)資本供給社會(huì)所需的公共物品。國(guó)內(nèi)有一些項(xiàng)目，甚至是大型項(xiàng)目，采用的還是協(xié)議方式，一對(duì)一地談判引人社會(huì)資本，組建項(xiàng)目法人，在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中還不斷談判磨合。這種方式顯然不同于在信息相對(duì)充分的公開(kāi)市場(chǎng)上，采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，把事后可能的談判爭(zhēng)議盡量通過(guò)事先要約方式，與具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體簽約，可大大降低交易成本。

(四)形成政府與社會(huì)資本的平等投資伙伴關(guān)系

在政府投資項(xiàng)目法人招標(biāo)制中，政府與市場(chǎng)投資人以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議形式形成市場(chǎng)契約關(guān)系，由此確定了政府與社會(huì)資本之間圍繞投資項(xiàng)目的平等的市場(chǎng)投資伙伴關(guān)系。在此關(guān)系中，政府是社會(huì)資本的項(xiàng)目合作伙伴，為社會(huì)資本順利開(kāi)展建設(shè)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)提供了一切協(xié)議約定的便利事項(xiàng)；在此基礎(chǔ)上，社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目相關(guān)的建設(shè)營(yíng)運(yùn)事宜，實(shí)現(xiàn)了為社會(huì)提供公共物品的目的以及社會(huì)資本的盈利目的。

這種關(guān)系不同于行政事業(yè)單位或機(jī)構(gòu)，受政府委托建設(shè)運(yùn)營(yíng)，以行政支配權(quán)為基礎(chǔ)的關(guān)系不是伙伴關(guān)系，而是科層體系的隸屬關(guān)系，建設(shè)運(yùn)營(yíng)方是代理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)損失的時(shí)候，代理機(jī)構(gòu)當(dāng)然不可能承擔(dān)項(xiàng)目所發(fā)生的全部損失。而市場(chǎng)中的交易伙伴關(guān)系下，項(xiàng)目的損失則可以由履約條件保障，讓社會(huì)資本承擔(dān)。

(五)對(duì)政府和社會(huì)資本之間的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)做出制度安排

之所以社會(huì)資本能夠參與到政府投資項(xiàng)目中來(lái)，并與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，形成平等的投資伙伴關(guān)系，其根源在于實(shí)行政政府投資項(xiàng)目法人招標(biāo)制能夠清晰劃分各參與方的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)損失邊界，對(duì)政府和社會(huì)資本之間的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)做出制度性的安排，并給與相應(yīng)的信用保障，從而使特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議以及其他協(xié)商事項(xiàng)能夠得到實(shí)際執(zhí)行。

政府投資項(xiàng)目法人招標(biāo)制的核心就是通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)招標(biāo)，政府能夠充分利用市場(chǎng)的信息揭示功能，發(fā)現(xiàn)有能力的市場(chǎng)投資人，社會(huì)資本也能夠獲得足夠的各項(xiàng)信息進(jìn)入政府投資項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，政府與市場(chǎng)投資人成為平等的合作伙伴，達(dá)成盡可能完善的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并以各自的信用保障機(jī)制確保履約，從而預(yù)先對(duì)潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)損失的分擔(dān)做出了制度上的安排，使項(xiàng)目全過(guò)程各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)損失邊界得到清晰劃分，大大降低了項(xiàng)目全過(guò)程的不確定性。

項(xiàng)目法人招標(biāo)制是一種將政府投資項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程綜合為一體、以公共決策為前提、在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)選擇基礎(chǔ)上，與市場(chǎng)主體合作引入社會(huì)資本的一種關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度安排；它又稱項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)，由政府通過(guò)面向社會(huì)招標(biāo)的方式確定公共工程項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目法人。它的顯著特點(diǎn)就是“誰(shuí)招標(biāo)、誰(shuí)中標(biāo)、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)管理”，明確了項(xiàng)目中主體之間的合作關(guān)系、最終責(zé)任人、法人代表，以及各自的權(quán)力與義務(wù)。

(一)政府投資項(xiàng)目法人招標(biāo)制區(qū)別于一般工程招標(biāo)制的特點(diǎn)

其次，通過(guò)項(xiàng)目法人招標(biāo)制實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目法人與政府共同承擔(dān)。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)損失，指在政府投資過(guò)程中，有項(xiàng)目決策失誤、建設(shè)施工錯(cuò)誤、運(yùn)營(yíng)維護(hù)不當(dāng)?shù)人斐傻慕?jīng)濟(jì)損失。項(xiàng)目法人招標(biāo)制在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的條件下選定的項(xiàng)目法人與政府協(xié)商通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議可以完成風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)的局面，如果憑借合理的合同設(shè)計(jì)可以進(jìn)一步清晰的劃分風(fēng)險(xiǎn)損失．激勵(lì)政府部門和投資人積極履行相關(guān)的義務(wù)，有助于投資項(xiàng)目高效完成。

再次，政府投資項(xiàng)目一般都屬于投資數(shù)額大，投資項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，社會(huì)資金面臨同報(bào)期長(zhǎng)的特點(diǎn)。政府投資項(xiàng)目對(duì)于注入的社會(huì)資金也具有相當(dāng)高的資質(zhì)要求，具備專業(yè)化的咨詢機(jī)構(gòu)配置，可以持續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

(二)落實(shí)項(xiàng)目法人，明確法人權(quán)利與義務(wù)

以政府為主導(dǎo)的綜合公共決策的政府代表機(jī)構(gòu)，代表政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性的公開(kāi)市場(chǎng)選擇以形成投標(biāo)人，確定中標(biāo)人。由中標(biāo)人單獨(dú)形成或由中標(biāo)人與招標(biāo)人指定機(jī)構(gòu)組成的、負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目的籌資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交的，財(cái)政探索與研究與招標(biāo)人簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，即為項(xiàng)目法人。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在政府與市場(chǎng)投資人雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成，確定了項(xiàng)目法人權(quán)利與義務(wù)。它的本質(zhì)是平等主體之間的市場(chǎng)契約，規(guī)定了政府和市場(chǎng)投資人雙方圍繞投資項(xiàng)目所形成的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建了關(guān)于項(xiàng)目的利益與責(zé)任的分配機(jī)制，也就是損益風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，達(dá)到責(zé)、權(quán)、利明晰的目的。

(三)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)選擇，引入社會(huì)資本

招標(biāo)人在投標(biāo)過(guò)程中可利用專業(yè)化咨詢公司開(kāi)展招標(biāo)投標(biāo)代理，以市場(chǎng)的專業(yè)化服務(wù)減輕投資項(xiàng)目決策前期的決策輔助，與決策支持方面的政府財(cái)政和工作負(fù)擔(dān)，減少政府機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)性作用。及時(shí)發(fā)布信息，增加政府投資項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的透明度，穩(wěn)定投資人的信心，為非政府投資主體提供更多的投資信息和機(jī)會(huì)，使有融資能力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)組織實(shí)施能力的市場(chǎng)主體能夠進(jìn)入政府投資領(lǐng)域．參與投資項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行全過(guò)程。以市場(chǎng)化的方式減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高財(cái)政資金的投資效率，降低交易成本，引入社會(huì)資本供給社會(huì)所需的公共物品。這樣的中標(biāo)人組成的項(xiàng)目法人為建設(shè)項(xiàng)目選擇了富有投融資經(jīng)驗(yàn)和能力的法人，確保了項(xiàng)目資金籌措的充分、及時(shí)和經(jīng)濟(jì)，保證了項(xiàng)目按期、高質(zhì)量地完工和交付使用，也能夠保證項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)方案可以在經(jīng)濟(jì)、高效的機(jī)制下，在可靠的維護(hù)下運(yùn)營(yíng)。

(四)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。各職能部門協(xié)調(diào)合作

在政府投資項(xiàng)目法人招標(biāo)中，政府與市場(chǎng)投資人以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議形式形成市場(chǎng)契約關(guān)系，從經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目直接投資者和建設(shè)管理者轉(zhuǎn)化為與社會(huì)資本之間圍繞投資項(xiàng)目的平等的市場(chǎng)投資伙伴。這種角色和職能的定位使政府能夠擺脫具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的糾纏，致力于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的宏觀綜合把握。通過(guò)公共招標(biāo)決定項(xiàng)目法人，發(fā)揮政府的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和引導(dǎo)作用以及政府信用和政府政策的杠桿作用，降低政府行政成本，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，也避免使政府投資項(xiàng)目中引入的社會(huì)資本暴露在政府管理體系不健全的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中。項(xiàng)目法人招標(biāo)制的實(shí)施，有利于打破政府職能項(xiàng)目分割的局面，將政府投資項(xiàng)目作為統(tǒng)一的整體，由政府投資主管部門與相關(guān)部門建立協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立各相關(guān)部門并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式。政府投資項(xiàng)目法人招標(biāo)制的引入，將市場(chǎng)機(jī)制和政府導(dǎo)向兩種機(jī)制有效結(jié)合，使資源配置更加合理，財(cái)政資金使用效率，政府項(xiàng)目完成率大幅提高。在有效的監(jiān)管和激勵(lì)約束條件下，政府的尋租可能性會(huì)大大減少，促進(jìn)了公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的確立，是政府運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行公共項(xiàng)目建設(shè)的一種新的有效方式。

(一)加強(qiáng)行業(yè)自律．規(guī)范中介市場(chǎng)

從規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為，健全招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理體系的目標(biāo)出發(fā)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用公開(kāi)招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)。開(kāi)展對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的綜合業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)審查力度，編制招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理軟件。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)管理模式，建立起全面系統(tǒng)監(jiān)督的新格局。

(二)完善監(jiān)督制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府投資管理相互監(jiān)督

招標(biāo)監(jiān)察監(jiān)督部門在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，要嚴(yán)格實(shí)施招標(biāo)項(xiàng)目備案制度，對(duì)于規(guī)劃沒(méi)有批準(zhǔn)投資、立項(xiàng)計(jì)劃沒(méi)有批復(fù)等項(xiàng)目，堅(jiān)決不予辦理招投標(biāo)備案。備案過(guò)程中要以國(guó)家法律法規(guī)為依據(jù)，不得人為設(shè)置限制條件。

(三)強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)決算管理。實(shí)現(xiàn)政府失職問(wèn)責(zé)制度

應(yīng)用專業(yè)程序控制工程造價(jià)預(yù)算，提倡合理低價(jià)中標(biāo)，借鑒價(jià)格依據(jù)，探討合理價(jià)位指數(shù)，借鑒市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)商務(wù)標(biāo)的作用，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目工程造價(jià)決算的審計(jì)力度，防止決算價(jià)格虛高，嚴(yán)厲查處由于不合理價(jià)格造成的質(zhì)量不合格以及安全生產(chǎn)事故發(fā)生的現(xiàn)象。

(四)整合專家資源．加強(qiáng)對(duì)評(píng)標(biāo)專家的管理

補(bǔ)充評(píng)標(biāo)專家?guī)斓亩倘保_(kāi)展就近縣(市)之間的專家?guī)炻?lián)合，達(dá)到資源共享。加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家的培訓(xùn)、考核、評(píng)價(jià)和檔案管理；嚴(yán)明評(píng)標(biāo)紀(jì)律，對(duì)評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，要嚴(yán)肅查處。

(五)加強(qiáng)輿論監(jiān)督。政府項(xiàng)目法人招投標(biāo)過(guò)程信息公開(kāi)化

公告違法行為記錄，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域，增加企業(yè)違法成本，促進(jìn)企業(yè)自律，從根本上規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，讓違法者受懲，守法者受益。

審計(jì)邀請(qǐng)招標(biāo)制審計(jì)邀請(qǐng)招標(biāo)制是審計(jì)部門為解決人員少任務(wù)重的矛盾通過(guò)招標(biāo)形式聘用的事務(wù)所人員參與審計(jì)的制度。

江蘇省南京市審計(jì)局為解決玄武區(qū)政府對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的投入逐年增加，投資審計(jì)的任務(wù)也隨之加大。為緩解“人員少”與“任務(wù)重”之間的矛盾，該區(qū)審計(jì)局每年都聘用會(huì)計(jì)師事務(wù)所人員參與投資審計(jì)，事務(wù)所的選擇和審計(jì)費(fèi)用大都臨時(shí)確定。2013年，該局為推進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)反腐倡廉工作，決定對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)行招標(biāo)制度，規(guī)定：凡需要聘用事務(wù)所人員的建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)都要通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)方式，進(jìn)行評(píng)選，確定應(yīng)聘人員的審計(jì)費(fèi)用；局領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干組成招標(biāo)小組，負(fù)責(zé)編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)；審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量把關(guān)由該局擔(dān)任該項(xiàng)目的主審負(fù)責(zé)。 2100433B

招標(biāo)制與政府采助制度的相似之處

(1)它們都是一種強(qiáng)制性的以法定方式規(guī)定交易行為的制度，即把市場(chǎng)的商品、工程與服務(wù)的交易方式、方法和程序都以立法的形式規(guī)定下來(lái)，因此，有著共同的立法基礎(chǔ)。

(2)目的都是為了規(guī)范市場(chǎng)行為，以保證國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和交易雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。因?yàn)闆](méi)有法制規(guī)范約束的市場(chǎng)，必然沒(méi)有公正、公平與互利的交易。

(3)招標(biāo)制是政府采購(gòu)的最主要采購(gòu)方式，即后者中包涵了前者。因?yàn)榻⒄赦x制度是要通過(guò)一種法定的、高效的操作手段，以最大限度地優(yōu)化采購(gòu)結(jié)果，以達(dá)到節(jié)省政府開(kāi)支的目的。而招標(biāo)制這種公開(kāi)、公正、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的交易形式，必然會(huì)作為政府采購(gòu)的首選。但是，必須強(qiáng)調(diào)說(shuō)明一點(diǎn)，政府采購(gòu)有多種方式，招標(biāo)制僅是其中的一種，當(dāng)然也是最主要的一種。

招標(biāo)制與政府采勸制度的差異

(1)適用對(duì)象不同。招標(biāo)制其雙方可以適用于任何人(包括法人和自然人)，只要雙方需要，認(rèn)為有利而且可行，都可以運(yùn)用，當(dāng)然也包括政府或其委托法人;而政府采購(gòu)制，其招標(biāo)方(即甲方)必須是國(guó)家機(jī)關(guān)或公共機(jī)構(gòu)或其委托法人。因此，它有特定的適用對(duì)象，并不適用于招標(biāo)方為非政府的采購(gòu)交易行為。

(2)涵蓋內(nèi)容不同。招標(biāo)栩僅僅對(duì)商品、工程與勞務(wù)采購(gòu)方式、方法與過(guò)程本身作了法定，即只包含了市場(chǎng)雙方交易的這個(gè)環(huán)節(jié);而政府采購(gòu)制度除了包括采購(gòu)過(guò)程本身外，還包括對(duì)采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)管理及其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能等方面都作了法定，當(dāng)然也包括了采購(gòu)預(yù)算的編制與審批。因此，政府采購(gòu)制度比招標(biāo)制的涵蓋內(nèi)容更廣泛。

(3)運(yùn)行過(guò)程不同。招標(biāo)程序大致為:發(fā)出招標(biāo)公告——投標(biāo)——評(píng)標(biāo)——中標(biāo)——簽訂合同。而政府采購(gòu)程序大致為:采購(gòu)計(jì)劃制定—計(jì)劃審批—合同條件的審查采購(gòu)方式確定、采購(gòu)程序確定與實(shí)行—簽署合同—履行合同—采購(gòu)結(jié)果審查。因此，政府采購(gòu)制度的運(yùn)行過(guò)程更復(fù)雜、更全面。

(4)采購(gòu)方式不同。招標(biāo)雖然是政府采購(gòu)的最主耍方式，但并不是唯一的方式。因?yàn)椋少?gòu)的特殊性，其中有保密性、特需性、限時(shí)性等各方面的要求與限制，有時(shí)不可能所有的貨物、工程與勞務(wù)都進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，因此必須有多種選擇，一般可有五種方式:公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)、有限競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)(遨請(qǐng)招標(biāo))、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)，實(shí)施時(shí)根據(jù)選擇運(yùn)用的限定條件和實(shí)際情況，首先必須確定其中一種方式。這是政府采購(gòu)制度與招標(biāo)制最大的不同之處。2100433B